12月中旬，准备去省会城市拜访金融机构的东部某县财政局长，一直在车上学习刚刚结束的中央经济工 作会议公报内容,特别是那句"重视解决地方财政困难"。 他提了几个问题：重视解决地方财政困难意味着什么，为什么会在这个时候提出来，应该如何解决这个 问题，财政从财力保障到保障财力，中间发生了哪些变化。 此次，他去省会城市拜访金融机构，也是为了解决当地财政面临的挑战。一路上，他还想办法调度资金 给本地国企，用来参与土地拍卖。因为当地土地出让收入持续下行，需要国企参与进来，做大分母。 地方政府是中国市场中极为活跃的主体。通过相互竞争，地方政府持续为各类产业发展提供必要的要素 支持，同时又肩负着稳增长、保民生的任务。 由于刚性支出压力不断增加，收入端却难见明显改善，部分地方财政困难的问题开始凸显。 辽宁大学地方财政研究院院长王振宇说，当下地方财政困难的症结突出表现为流动性不足甚至短缺，财 政收入有限性与刚性支出无限性之间的矛盾十分突出。尤其是基层的财政状态不够理想，事实上属于应 急财政特性，这是一个不容忽视的"应急财政中长期化现象"。在地域上，"中等地区"现象普遍：西部有 转移支付，东部有产业基础，一些中部或者诸如辽宁等"东 ...

文章核心观点 - 当前地方财政困难的核心症结在于流动性不足或短缺，表现为财政收入有限性与刚性支出无限性之间的突出矛盾，且基层财政呈现“应急财政中长期化”现象 [1][3] - 2025年中央经济工作会议首次提出“重视解决地方财政困难”，标志着对该问题的系统性解决开始，可能从应急性的“流动性注入”深入到中央与地方财权、事权的调整 [4] - 地方财政困难具有地域性差异，呈现“中等地区”现象，即部分中部或“东部不东”的区域（如辽宁）面临更大挑战，而东部和西部因产业基础或转移支付相对有保障 [3][4][9] - 解决思路需短期应急与中长期改革相结合，短期需注入流动性、整合资金、缓解债务压力，中长期需以经济建设为中心，做大财政蛋糕，并推进财税体制改革 [18][19][20] 问题表现与现状 - 收支矛盾尖锐：某东部县2023年税收收入27亿元，2025年降至23亿元，而2023至2025年民生保障支出增长3亿元，每月“三保”支出约4亿元，远超每月1-2亿元的收入 [7] - 支出范围扩大：财政挑战从传统“三保”（保民生、保工资、保运转）扩展到“五保”，新增“保债务还本付息”和“保清欠”（清理企业欠款） [7] - 债务压力巨大：截至2025年9月末，全国地方政府债务余额53.6995万亿元，截至2025年11月末，余额达54.35万亿元，债务付息支出绝对量持续增加，2025年1-11月债务付息支出12189亿元，同比增长3.9% [14][15][16] - 区域分化明显：北京、上海、江苏、浙江、广东等东部及南方沿海省份财政自给率普遍高于65%，财政韧性强；西部及部分北方地区财政自给能力不足，更依赖转移支付和举债 [8] 困难原因分析 - 收入端持续承压：税收受经济环境影响，土地出让收入大幅萎缩，2025年1-11月国有土地使用权出让收入2.91万亿元，同比降幅达10.7%，较2021年同期高峰6.76万亿元缩水近3.85万亿元（约45%） [11][15][16] - 支出刚性增强：“三保”支出、民生保障、债务付息等刚性支出持续增长，调整空间有限 [16] - 债务循环难解：为获得新增资金需争取债券收入，导致债务率上升，陷入循环；大部分县区债务增长从2017年开始，此前融资渠道被政策“堵死”后，刚性支出未降反增，迫使债务增加 [13] - 政绩观与角色定位：地方政府支出压不下来与领导的政绩观偏差有关，背后涉及地方政府在社会经济发展中的角色定位及升迁指标制定等复杂问题 [16] 解决思路与建议 - 短期应急措施：有效注入流动性，提升财政库款保障能力；赋予基层政府整合财政专项资金的权力；对部分债务采取阶段性停息挂账、增发特别国债置换、取消12个重点省份提级审核等举措缓解偿债压力 [18] - 中央层面行动：加大转移支付力度，优化支出结构；实施一揽子化债方案，如通过再融资债券、债务置换缓释压力；稳步推进财税体制改革，培育地方稳定税源；保持合理财政支出强度支持重大项目 [20] - 地方层面行动：推动产业转型升级，盘活存量资产，拓展可持续财源；强化预算绩效管理，压减非必要支出；严格政府债务管理，遏制新增隐性债务，统筹资金偿债 [20] - 中长期改革方向：以经济建设为中心，做大经济财政蛋糕；优化“两个比重”（财政收入占GDP比重和中央财政收入占财政总收入比重）；改进政府间财政关系，实施地方财政振兴战略，深化省以下财政体制改革 [19][20]

文章核心观点 - 2025年11月广义财政收支呈现“支出改善、收入承压”的分化态势，支出进度在年末明显提速 [2][7] - 财政收支分化部分缘于收入端的高基数扰动以及土地财政的持续拖累 [2][8] - 地方专项债结存限额“续力”与金融工具落地，成为11月广义财政支出的重要支撑与补充 [3][10] - 展望2026年，财政收支重点或在保持必要的财政赤字、规范税收优惠、重视解决地方财政困难、督促各地主动化债四个方面 [3][13] 财政的四大发力点 - **支出改善，收入承压**：2025年11月，广义财政支出同比-1.7%，较10月降幅收窄17.5个百分点；广义财政收入同比-5.2%，较10月下滑4.6个百分点 [2][7] - **支出进度加快**：11月广义财政支出预算完成度回升至8%，较10月的5.6%明显提升，显现年末赶进度的发力特征 [2][7] - **分项支出表现**：一般财政支出同比-3.7%，降幅较10月收窄6.1个百分点；政府性基金支出同比2.8%，较10月的-38.2%实现由负转正，成为重要支撑 [7] - **收入分化的原因**：基数方面，2024年11月广义财政收入当月同比达11%，形成高基数压力；同时，2025年11月一般公共预算收入当月同比仅-0.02%，土地财政低迷态势未改 [2][8] - **专项债的支撑作用**：5000亿元地方专项债结存限额的“续力”是11月广义财政支出降幅收窄、政府性基金支出由负转正的重要原因 [3][10] - **未来财政重点方向**：根据中央经济工作会议指引，2026年财政收入端侧重在总量上“保持必要的财政赤字”，结构上“规范税收优惠、财政补贴政策”；支出端则“重视解决地方财政困难”和“督促各地主动化债” [3][13] 常规跟踪：广义财政收支分化 - **广义财政收入下滑**：2025年11月广义财政收入同比-5.2%，较10月下降4.6个百分点；其中政府性基金收入同比-15.8%，降幅收窄2.6个百分点；一般财政收入同比-0.02%，下降近3.2个百分点 [4][14] - **收入预算完成度**：11月广义财政收入预算完成7%，与2024年同期的7.1%及过去五年平均的7%基本持平 [4][14] - **政府性基金收入**：11月政府性基金收入同比-15.8%，预算完成度为9.3%，低于2024年同期的9.7%和过去五年同期平均的10% [19] - **一般财政收入结构**：11月一般财政收入同比-0.02%；非税收入同比-10.8%，降幅较10月收窄约22个百分点；税收收入同比2.8%，增速较10月下降5.8个百分点 [24] - **主要税种表现**：11月国内个人所得税、增值税、消费税当月同比分别为11.4%、3.3%、3.3%，较10月分别下滑15.8、3.9、1.1个百分点；土地和房地产相关税收同比-1.3%，降幅小幅收窄 [24] - **一般财政收入预算**：11月一般财政收入预算完成6.4%，高于过去五年同期平均的5.8% [24] - **广义财政支出降幅收窄**：11月广义财政支出同比-1.7%，降幅较10月收窄17.5个百分点；一般财政支出同比-3.7%，降幅收窄超6个百分点；政府性基金支出同比2.8%，增速较10月提升41个百分点 [4][30] - **支出预算完成度**：11月广义财政支出预算完成8%，低于过去五年平均支出进度8.4% [4][30] - **一般财政支出分项**：卫生健康、科学技术相关支出明显加快，当月同比分别为32.5%和27.4%；基建类支出如城乡社区、农林水支出增速降幅分别较10月收窄7.4和4.8个百分点 [34] - **支出占比变化**：教育、卫生健康支出占比明显提升，较10月分别提升2.3和1.4个百分点 [34] - **一般财政支出预算**：11月一般财政支出预算完成度为7.6%，低于过去五年同期平均水平8% [34] - **政府性基金支出**：11月政府性基金支出同比由负转正达2.8%，主因5000亿元地方专项债结存限额下达；其预算完成度为9.3%，低于过去五年同期平均的10% [39]

摘要 事件：12月17日，财政部公布2025年前11月财政收支情况。前11月，全国一般公共预算收入200516亿元，同比增长0.8%；全国一般公共预算支出 248538亿元，同比增长1.4%。 核心观点：后续财政收支重点或在保持赤字、规范税收、补充地方财力、化解隐债等方面 常规跟踪：广义财政收支分化，支出降幅大幅收窄，收入增速延续下滑 一般财政收入回落，拖累广义财政收入增速下滑。2025年11月广义财政收入同比-5.2%，较10月同比下降4.6个百分点；其中，政府性基金收入同 比- 15.8%，较10月降幅收窄2.6个百分点；一般财政收入同比-0.02%，较10月下降近3.2个百分点。从预算完成度看，2025年11月广义财政收入预 算完成7%，与2024年同期的7.1%以及过去五年平均的7%基本持平。 一般财政支出及政府性基金支出加快，推动广义财政支出降幅收窄。2025年11月，广义财政支出同比-1.7%，较10月降幅收窄17.5个百分点；一般 财政支出同比-3.7 %，较10月降幅收窄超6个百分点；政府性基金支出同比达2.8 %，较10月支出增速提升41个百分点。2025年11月广义财政支出预 算完成8%， ...

2025年11月财政收支表现 - 前11月全国一般公共预算收入为200,516亿元，同比增长0.8%[1][6] - 前11月全国一般公共预算支出为248,538亿元，同比增长1.4%[1][6] - 11月广义财政收入同比下降5.2%，较10月降幅扩大4.6个百分点[1][7][16] - 11月广义财政支出同比下降1.7%，但较10月降幅收窄17.5个百分点[1][7][26] - 11月政府性基金支出同比由负转正，增长2.8%，较10月增速提升41个百分点[7][26][32] 收支分化的原因 - 收入端承压：11月一般公共预算收入当月同比微降0.02%，且受2024年11月高基数（同比11%）扰动[2][9] - 土地财政拖累：地方国有土地使用权出让收入持续低迷，11月同比为-26.8%[9][20] 财政支出的支撑因素 - 地方专项债结存限额提供重要补充，规模为5,000亿元[2][12] - 支出进度加快：11月广义财政支出预算完成度回升至8%，高于10月的5.6%[1][7] 未来财政政策重点方向 - 收入端：保持必要的财政赤字，并规范税收优惠与财政补贴政策[3][15] - 支出端：重视解决地方财政困难，并督促各地主动化解隐性债务[3][15]

文 | 赵伟、贾东旭、侯倩楠 联系人 | 侯倩楠 常规跟踪：广义财政收支分化，支出降幅大幅收窄，收入增速延续下滑 一般财政收入回落，拖累广义财政收入增速下滑。 2025年11月广义财政收入同比-5.2%，较10月同比下降4.6个百分点；其中，政府性基金收入同比- 15.8%， 较10月降幅收窄2.6个百分点；一般财政收入同比-0.02%，较10月下降近3.2个百分点。从预算完成度看，2025年11月广义财政收入预算完成7%，与2024年同 期的7.1%以及过去五年平均的7%基本持平。 一般财政支出及政府性基金支出加快，推动广义财政支出降幅收窄。 2025年11月，广义财政支出同比-1.7%，较10月降幅收窄17.5个百分点；一般财政支出同 比-3.7 %，较10月降幅收窄超6个百分点；政府性基金支出同比达2.8 %，较10月支出增速提升41个百分点。2025年11月广义财政支出预算完成8%，低于过去 五年平均支出进度8.4%。 摘要 事件： 12月17日，财政部公布2025年前11月财政收支情况。 前11月，全国一般公共预算收入200516亿元，同比增长0.8%；全国一般公共预算支出248538亿 元，同比增 ...

基层财政自给率现状 - 当前基层财政自给率差异巨大且总体偏低 全国县级地区平均财政自给率约为38% 最低的县自给率仅约1% 最高的区达到约252% [1] - 2024年全国地方财政自给率约49% 意味着地方预算收支平衡有一半财力依赖中央转移支付及债务收入 [5] - 区域分化明显 财政状况呈现“集中与分化并存”特征 百强县中超六成位于东部地区 市辖区的财政状况全面优于县 [4] 地方财政收支矛盾加剧 - 收入端增长乏力且稳定性不足 传统支柱产业税收贡献下滑 房地产建筑业增长放缓 土地出让收入2024年约4.8万亿元 较2021年峰值8.7万亿元下降约45% [2][5] - 支出端刚性压力持续攀升 “三保”支出是硬底线 部分地区民生支出占一般公共预算支出比重已超八成 债务付息压力逐年增加挤压发展资金 [2][3] - 上级部门出政策要求地方财政买单的情形 增大了基层财政压力 [3] 财政困难的原因分析 - 收入端压力源于经济调整下市场主体盈利能力转弱 叠加价格因素、内卷竞争、减税降费使税收增长承压 以及土地出让收入锐减 [5] - 支出端压力源于人民对美好生活需求提高 要求政府在社保、教育、医疗、就业、环境、公共设施等领域保持支出稳定增长 [5] - 经济和人口持续向发达地区集聚 导致未来区县间的财政状况差距将持续扩大 [3] 解决财政困难的短期举措 - 当务之急是给地方注入流动性以解决当前普遍存在的流动性短缺和应急财政状态 [6] - 预计明年实施更加积极的财政政策 可能通过适度增加财政赤字规模 增发超长期国债和地方政府专项债券 将增量资金向市县下沉 [6] - 多位专家预估 明年新增政府债务规模将超过今年的约12万亿元 可能在13万亿元至16万亿元 [6] 深化财税体制改革以增强地方自主财力 - 核心在于健全地方税体系 增强地方自主财力 [1][6] - 应加快推进消费税“下划、后移、扩围”改革 如将汽车、成品油消费税征收环节后移并下划地方 [6] - 优化共享税分享比例 提高企业所得税、个人所得税在地方分成比例 [7] - 推进将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为统一地方附加税 并赋予地方政府一定的税率调整权 [7] 地方层面的增收与节支措施 - 地方应加强高质量财源建设 培育特色产业链形成抗风险能力强的产业集群 例如福鼎市因新能源产业链带动 前三季度一般公共预算收入增速达45.9% [3][7] - 构建“以数治税”体系 打通财政、税务、市场监管等部门数据壁垒 精准监管新经济业态税源 [7] - 优化财政支出 坚持“过紧日子” 削减不必要支出 提高资金使用效益 [7][9] - 加快推进零基预算改革 打破支出固化格局 重新检视并减除不合理、无效低效的财政支出 [8] - 持续优化政府间事权和支出责任划分 适当增加中央事权和支出责任 以缓解地方支出压力 [8]

中央经济工作会议首次提出重视解决地方财政困难 - 2026年中央经济工作会议首次提出“重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线” [2] - 会议同时要求“健全地方税体系” [2] 地方财政困难的具体表现与成因 - **收支矛盾突出**：2025年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，支出约19.1万亿元，支出远超收入 [3] - **土地财政大幅萎缩**：2024年地方政府国有土地使用权出让收入约4.8万亿元，较2021年峰值8.7万亿元下降约45% [3] - **房地产相关收入持续下滑**：2025年前10月，地方政府性基金预算本级收入3.1万亿元，同比下降3.3% [3] - **基层财政压力巨大**：近五成区县财政自给率不足30%，即使考虑中央转移支付，2024年广义地方收入对支出的覆盖程度仅86% [5] - **部分地区出现拖欠工资**：受税收增长不及预期和土地收入下滑影响，部分基层“三保”出现困难，甚至存在拖欠工资现象 [4] 解决地方财政困难的短期与长期举措 - **短期措施：注入流动性** - 当务之急是给地方注入流动性以解决当前困境 [2] - 建议加大中央转移支付或提高地方债务限额，以弥补房地产下行导致的财力缺口 [10] - 预计2026年新增政府债务总规模将高于2025年的约13万亿元，预计在15万亿元左右 [10] - 部分省级政府下沉财力，如广东将超7000亿元的四大税种增量收入更多向市县倾斜 [10] - **中长期改革：健全地方税体系与调整央地关系** - **消费税改革**：加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，该税种目前年收入约1.6万亿元归中央 [7] - **合并地方附加税**：研究将城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加（“一税两费”，年规模约1万亿元）合并为地方附加税 [7] - **优化共享税比例**：可能适当提高地方在增值税、企业所得税、个人所得税等共享税中的分享比例 [7] - **事权上移**：适当加强中央事权，提高中央财政支出比例，以减轻地方支出压力 [6][11] 恢复地方政府发展能力是关键 - 解决地方财政困难需要恢复地方政府发展经济的能力和积极性，这是稳定经济运行的关键 [4] - 只有恢复地方政府财力，才能避免对企业“前清后欠”，真正改善营商环境 [10] - 建议加大支持房地产行业发展政策力度，尽快扭转房地产非正常跌落局面 [9]

2025.12. 12 本文字数：3277，阅读时长大约6分钟 作者 | 第一财经 陈益刊 地方财政困难问题受到决策层高度关注。 近日中央经济工作会议在北京举行，会议部署2026年经济工作。其中在部署明年继续实施更加积极 财政政策方面，会议提出重视解决地方财政困难，兜牢基层"三保"底线。会议还要求"健全地方税体 系"。 第一财经记者查询了2000年以来的历年中央经济工作会议内容发现，这是历届会议上中央首次提 出"重视解决地方财政困难"。 辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，中央首次提出要"重视解决地方财政困难"，可以 说解决该问题受到国家高度关注。近些年地方财政收支矛盾突出，特别是部分基层政府财政这一表现 得更为强烈，普遍存在着流动性短缺，事实上处于应急财政状态，不同程度地影响其行使相关职责。 而解决这一问题标本兼治，当务之急是给地方注入流动性解决当前困境。 基层财政困难加大引关注 目前地方财政支出普遍超过本级收入，需要靠中央对地方转移支付、债务收入等来弥补收支缺口。根 据财政部数据，今年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，同比增长2.1%。地方一 般公共预算支出约19.1万亿元， ...

地方财政困难问题受到决策层高度关注。 近日中央经济工作会议在北京举行，会议部署2026年经济工作。其中在部署明年继续实施更加积极财政 政策方面，会议提出重视解决地方财政困难，兜牢基层"三保"底线。会议还要求"健全地方税体系"。 第一财经记者查询了2000年以来的历年中央经济工作会议内容发现，这是历届会议上中央首次提出"重 视解决地方财政困难"。 辽宁大学地方财政研究院院长王振宇告诉第一财经，中央首次提出要"重视解决地方财政困难"，可以说 解决该问题受到国家高度关注。近些年地方财政收支矛盾突出，特别是部分基层政府财政这一表现得更 为强烈，普遍存在着流动性短缺，事实上处于应急财政状态，不同程度地影响其行使相关职责。而解决 这一问题标本兼治，当务之急是给地方注入流动性解决当前困境。 基层财政困难加大引关注 目前地方财政支出普遍超过本级收入，需要靠中央对地方转移支付、债务收入等来弥补收支缺口。根据 财政部数据，今年前10个月，地方一般公共预算本级收入约10.5万亿元，同比增长2.1%。地方一般公共 预算支出约19.1万亿元，同比增长1.2%。地方政府性基金预算本级收入3.1万亿元，同比下降3.3%，地 方政府性基金预 ...