2025.09.10 本文字数：1695，阅读时长大约3分钟 作者 |第一财经 陈益刊 近期，一些省份陆续公开了2024年当地预算执行和其他财政收支审计工作报告(下称"审计报告")，在肯 定政府投资基金对经济社会事业发挥引导促进作用的同时，也指出一些政府投资基金去年存在的问题， 其中之一就是资金闲置。 比如，湖北审计报告称，因前期手续不到位等原因，14只基金长期闲置，涉及金额28.85亿元。 河北审计报告指出，当地部分政府投资基金长期闲置，绩效管理仍需加强。3支省级政府投资基金闲置 比例较高，如2019年财政出资5000万元要求设立科技成果转化引导子基金，截至2024年底，该笔资金仍 在相关单位滞留未发挥效益。 福建审计报告称，基金整合效果有待加强，目前已整合的省级政府投资基金尚未开展投资，导致资金闲 置。 粤开证券首席经济学家罗志恒曾告诉第一财经，政府投资基金虽然不以营利为目的，但国有资产属性要 求保值增值，管理人怕出错担责，不敢将资金投入处于种子期、初创期的创新创业领域。部分政府投资 基金实际投资于成熟期等偏后期项目，或直接购买理财产品，甚至直接闲置，没有达到促进创新创业企 业、引导产业结构升级的政策目标 ...

政府投资基金资金闲置问题 - 湖北14只基金长期闲置涉及金额28.85亿元 [3] - 河北3支省级基金闲置比例高 其中2019年财政出资5000万元设立的子基金截至2024年底资金仍未使用 [3] - 福建省级整合基金尚未开展投资导致资金闲置 [3] 政府投资基金投向偏离问题 - 江西部分基金投资项目与目标定位不符 支持省内重点产业发展不足 [4] - 湖北12只基金未聚焦政府决策部署 16只基金未按协议支持省内产业 [4] - 河北科技投资引导子基金投资偏离投向1.43亿元 [4] 政府投资基金政策规范 - 国务院2025年1月发布指导意见 明确划分产业投资类与创业投资类基金实施差异化管理 [5] - 国家发改委2025年7月底发布征求意见稿 设立投向领域负面清单包括禁止以招商引资为目的和违规增加地方政府隐性债务 [6] - 专项债资金首次允许投向政府投资基金 北京/广州/成都/江苏/安徽/上海/宁波等地已发行相关专项债 [6] 政府投资基金规模数据 - 截至2024年末累计设立政府引导基金2178只 总目标规模约12.84万亿元 已认缴规模约7.70万亿元 [8] 政府投资基金核心矛盾 - 存在政策目标与市场收益双重诉求矛盾 导致募资困难/监管约束多/市场化不足/专业人才缺乏等问题 [7] - 政府需厘清与市场边界 回归引导性服务性角色 将市场问题交由市场解决 [7]

地方债发行规模与结构 - 8月地方债发行规模为9776亿元 虽较6月和7月有所下降 但依然维持相当强度 [1] - 8月新增专项债发行规模4866亿元 占当月地方债发行总额约50% [1] - 1-8月新增专项债累计发行3.26万亿元 占全年4.4万亿元额度的74% 发行进度超过时间序列 [1][3] 专项债资金用途分布 - 1-8月用于置换隐性债务的再融资专项债发行1.93万亿元 全年仅剩约700亿元额度 发行进入收尾阶段 [1] - 8月用于化债的新增专项债规模达2129亿元 占当月全部新增专项债发行规模的44% [3] - 1-8月累计化债专项债规模达9680亿元 占全部新增专项债发行规模的30% [3] - 1-8月市政和产业园区基础设施专项债资金规模达6294亿元 交通基础设施4173亿元 土地储备3240亿元 保障性安居工程2710亿元 [3] 土地收储专项债进展 - 6-8月土储专项债发行规模分别为841亿元 715亿元 601亿元 月度发行规模较上半年明显提升 [4] - 1-8月十个省份共发行3240亿元土储专项债 其中上海发行568亿元居首 浙江488亿元 广东433亿元 江苏314亿元 湖南307亿元 [4] - 土储专项债主要用于重点片区新增项目土地收储和存量闲置土地收购 [4] 存量商品房收购举措 - 浙江 四川 重庆 黑龙江四个省份的32个项目涉及收购存量商品房 单个项目资金规模多数低于1亿元或在1-2亿元左右 [5] - 宁波发行1亿元专项债用于收购88套住宅和88个车位 改造后作为保障性租赁住房出租 [5] - 1-8月"稳楼市"专项债资金规模约5950亿元 包括棚户区改造 城镇老旧小区改造等 成为仅次于市政和产业园区基础设施的第二大用途 [5] 政府投资基金注资创新 - 8月多地发行专项债用于政府投资基金 北京100亿元 宁波50亿元 陕西50亿元 上海50亿元 期限在10-20年不等 [7] - 江苏省将安排90亿元专项债券资金用于注资创业投资类政府投资基金 [7] - 上海市2025年新增专项债额度1155亿元 较上年增加775亿元 将重点用于城市更新 土地收储 重大基础设施和战略性新兴产业项目 [7] 专项债投资方向转变 - 新增专项债投资领域从传统"铁公基"向新基建等新兴领域转变 适应创新驱动高质量发展趋势 [8] - 浙江省新增专项债务限额3463亿元 将向科技创新能力强的设区市倾斜支持 [8] - 专项债通过政府投资基金带动战略性新兴产业发展 有利于投资增长和产业升级 [9]

地方债发行规模与进度 - 8月地方债发行规模9776亿元 较6月和7月有所下降但维持高强度 [1] - 1-8月新增专项债累计发行3.26万亿元 占全年4.4万亿元额度的74% [1][2] - 5-8月新增专项债发行规模分别为4432亿元、5271亿元、6169亿元、4866亿元 呈现提速态势 [2] 专项债资金用途分布 - 8月新增专项债中44%（2129亿元）用于化债用途 包括政府存量投资项目和清偿拖欠企业账款 [2] - 1-8月累计化债专项债规模9680亿元 占全部新增专项债的30% [2] - 扣除化债后资金主要投向市政和产业园区（6294亿元）、交通基础设施（4173亿元）、土地储备（3240亿元）及保障性安居工程（2710亿元） [2] 土地储备专项债进展 - 1-8月土储专项债发行3240亿元 成为第三大资金用途领域 [2][3] - 6-8月土储专项债发行规模分别为841亿元、715亿元、601亿元 较上半年明显提升 [3] - 上海（568亿元）、浙江（488亿元）、广东（433亿元）为发行规模前三省份 主要用于重点片区土地收储和闲置土地回收 [3] 稳楼市政策举措 - 通过收购存量商品房改造为保障性租赁住房 浙江、四川、重庆、黑龙江等地共有32个相关项目 [4] - 单个项目资金规模多低于2亿元 如宁波奉化区1亿元专项债收购88套住宅及车位 [4][5] - 1-8月广义"稳楼市"专项债资金规模约5950亿元 包括棚改、旧改、保障房等 成为第二大项目建设资金用途 [5] 科技创新领域投资 - 8月多地发行专项债注资政府投资基金 北京（100亿元）、宁波（50亿元）、陕西（50亿元）、上海（50亿元）相继落地 [6] - 江苏省级财政安排90亿元专项债用于创业投资类政府投资基金 [6] - 上海2025年新增专项债额度1155亿元 明确将投向战略性新兴产业和创业投资类基金 [6] 政策导向与专家观点 - 专项债投资领域呈现从传统基建向新基建转变的趋势 适应创新驱动高质量发展需求 [7] - 政府投资基金通过带动战略性新兴产业发展 有效促进投资增长和产业升级 [7] - 战略性新兴产业在GDP带动和税收贡献方面展现增长潜力 为专项债投入提供偿债保障 [8]

地方债发行规模与进度 - 8月地方债发行规模为9776亿元 较6月和7月有所下降 但依然维持高强度[1] - 1-8月新增专项债累计发行3.26万亿元 占全年4.4万亿元额度的74% 发行进度超过时间序列[1][2] - 1-8月用于置换隐性债务的再融资专项债发行1.93万亿元 全年仅剩约700亿元额度 发行进入收尾阶段[1] 专项债资金用途分布 - 8月新增专项债中超过40%额度用于政府存量投资项目即"化债"资金[1] - 8月用于化债的新增专项债发行规模为2129亿元 占当月全部新增专项债发行规模的44%[2] - 1-8月累计用于化债的新增专项债发行规模为9680亿元 占全部新增专项债发行规模的30%[2] - 1-8月新增专项债资金主要用于市政和产业园区基础设施6294亿元 交通基础设施4173亿元 土地储备3240亿元 保障性安居工程2710亿元[2] 土地储备专项债情况 - 8月用于土地收储的新增专项债规模为600亿元[1] - 1-8月共有十个省份发行了3240亿元土储专项债 其中上海568亿元 浙江488亿元 广东433亿元 江苏314亿元 湖南307亿元[3] - 6-8月土储专项债发行规模分别为841亿元 715亿元 601亿元 较上半年明显提升[3] - 地方政府通过发行专项债回收闲置土地 推动土地市场去库存 缓解开发商资金压力[3] 存量商品房收购进展 - 浙江 四川 重庆 黑龙江四个省份共有32个项目涉及收购存量商品房[4] - 单个项目使用专项债资金规模绝大多数低于1亿元或在1-2亿元左右[4] - 宁波发行1亿元专项债用于收购88套住宅和88个车位 改造后作为保障性租赁住房[4][5] - 1-8月"稳楼市"专项债资金加总约为5950亿元 包括棚户区改造 城镇老旧小区改造等[5] 政府投资基金注资 - 8月多地发行专项债用于政府投资基金 支持科技创新和战略性新兴产业[6] - 北京发行100亿元专项债用于市政府投资引导基金[6] - 宁波发行50亿元专项债用于市政府投资基金[6] - 陕西发行50亿元专项债用于西安市政府创新投资基金[6] - 上海发行50亿元专项债用于未来产业基金[6] - 江苏省省级财政安排90亿元专项债券资金用于注资创业投资类政府投资基金[6] - 上海市2025年新增专项债额度1155亿元 较上年增加775亿元 将用于战略性新兴产业项目和注资政府投资基金[6] - 浙江省新增专项债务限额3463亿元 将对科技创新能力强的设区市倾斜支持[7]

行业规模与结构 - 截至2025年6月30日，中国母基金机构总数达460家，总管理规模为34845亿元，较2024年底下降23.7% [1][2] - 政府引导基金共338家，总管理规模29973亿元，同比下降24.0%；市场化母基金112家，规模4829亿元，同比下降22.4%；S基金10家，规模43亿元 [4] - 母基金计划管理总规模达60778亿元，显示行业存在潜在扩张基础 [2] 投资动态与区域分布 - 2025年上半年总投资规模3338亿元，较2024年同期的3791亿元下降7.2%，其中引导基金投资2741亿元（降5.59%），市场化母基金投资442亿元（降6.62%） [5] - 新发起母基金33支（政府引导基金31支、市场化2支），总规模1970.17亿元，江苏、湖北、福建新设数量均超3支，浙江多支落地 [5] - 北京、广东、江苏、安徽、上海因市场化环境、经济水平及政策支持，在存量规模上占据优势 [5] 政策影响与行业转型 - "国办一号文"（《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》）推动行业从数量扩张转向质量提升，明确禁止以招商引资为目的设立政府投资基金 [5][6] - 新设母基金数量同比下降22%，规模同比下降62%，县级政府严控新设基金，预计未来数量与规模可能持续下降 [6] - 政府投资基金布局要求符合国家生产力宏观调控，避免投资结构性矛盾产业，防止新兴产业盲目跟风 [6] 运营机制优化 - 多地提高对子基金出资比例至50%-70%，湖北荆州产业引导母基金对特定子基金出资比例最高达99% [8] - 存续期限延长至15-20年，68%母基金要求子基金存续期超10年，并建立延期机制 [8] - 亏损容忍度显著提升，深圳南山区、广州开发区允许种子期/天使期单个项目100%亏损 [9] 管理费机制改革 - 国办一号文明确管理费以实缴出资或实际投资金额为计费基础，费率整体下调，打破以往"每年2%"的惯例 [9] - 管理费支付与投资绩效挂钩的趋势增强，对管理机构投资能力及运营策略提出更高要求 [9]

政府投资基金的战略作用 - 政府投资基金在推动产业升级和创新方面发挥重要作用 通过引导资本、战略资本、有为资本和大胆资本四方面推动新质生产力发展 [1] - 政府投资基金突出政府引导和政策性定位 壮大耐心资本 2024年国资和政府引导基金数量占比近60% 同比增加19.55% [2] - 国资创投深度参与企业全生命周期 从种子阶段到IPO护航 在成长阶段作为产业赋能关键推手 在成熟阶段为港股上市企业提供基石投资 [3] 政府投资基金的规模与投资方向 - 2024年国资和政府引导基金累计出资3993笔 占比65.5% 同比增加24% 累计认缴出资1.25万亿元 占比达82% [2] - 国资机构主要聚焦硬科技领域 半导体及电子设备投资在案例数和金额均排名第一 生物技术、医疗健康、IT行业投资案例数位居前列 [2] - 国资机构更关注早期投资阶段 对种子轮到B+轮的投资占比超过50% 其中preA/A/A+轮占比为34% [2] 政府投资基金面临的挑战 - 国资考核对风险容忍不足导致投资谨慎 传统考核机制侧重短期财务回报 缺乏长期产业培育包容性 [3] - 退出路径相对单一 并购基金和S基金规模不足 跨部门协同低效 决策周期长 募集端过度依赖政府财力支撑 [3] - 境内外IPO整体收窄导致资本循环受阻 影响企业发展动力 股权投资行业存在短期流动性需求与长期价值沉淀的悖论 [3][4] 投资策略与产业布局 - 政府投资基金应坚定执行国家战略 深度敬畏产业规律 在半导体、人工智能、生物医药等战略赛道布局 [6] - 围绕区域发展重心、产业基础和人才资源设立产业基金 设计灵活精准的返投机制 支持本地优质项目和吸引外地项目产业化落地 [6] - 通过投资产业基金担任LP 与产业基金形成紧密投资网络 共同服务创新企业 重点关注早期项目投资和团队能力 [6][7] 市场化运作与资源配置 - 政府投资基金需制定多元化投资策略 做好总投资规划和年度计划 根据市场变动进行产业分析和风控工作 [8] - 吸引长期投资视野投资者和产业龙头企业作为LP 提供产业资源和战略支持 尊重产业发展规律和市场运作机制 [8] - 投资行为需要通过市场化路径转化 选择原研技术并预判市场前景 与科学家和企业家团队形成合力 [9] 早期投资与风险应对 - 政府基金做早期投资需面对风险并建立容败机制 让国有投资在早期科技投资领域更有底气 [9][10] - 重点关注领军人物和技术社区人才 通过大平台人才溢出和开发者社群合作吸引优秀人才 [7] - 围绕国家战略参与并购市场 赋能产业链龙头企业快速拓展规模 实现国内和国际产业龙头目标 [7]

做产业的深度参与者。 政府投资基金在推动产业升级和创新方面正在发挥着越来越重要的作用，但也遇到了一些困难和挑战。 "我们看到国资创投在发挥越来越重要作用的同时，也遇到了较多困难和挑战，比如国资考核对风险容 忍不足，导致不敢投或者投得慢；传统考核机制侧重短期财务回报，缺乏对长期产业培育的包容；退出 路径相对比较单一，并购基金和S基金的规模仍然不足；跨部门协同相对低效、决策周期长、决策效率 慢；募集端过度依赖政府财力支撑，资金来源相对单一，资金的可持续性可能受到一些影响。"门庆兵 说。 国方创新管理合伙人、总经理孙忞也称，在境内外IPO整体收窄的背景下，政府投资基金、产业基金面 临的一大挑战是资本循环受阻，这将影响企业未来进一步发展的动力。 孙忞认为，整个股权投资行业主要面临四重悖论：一是投资者希望投资可以在短期内获得流动性，但长 期价值需要长期时间的沉淀和产业稳定的发展；二是基金投资的核心方式是分散投资，但是资金体量有 限；三是政府资金功能性诉求占主导，但是产业投资通过财务回报客观反映实际价值；四是政策暖风之 下，好资产稀缺，一二级市场估值倒挂普遍。 在近期召开的陆家嘴金融沙龙上，来自科创投资领域与国资平台的资 ...

政府投资基金政策文件解读 - 国家发改委起草《政府投资基金布局规划和投向工作指引》和《加强政府投资基金投向指导评价管理办法》两份文件 向社会公开征求意见 [3] - 两份文件形成"一体两翼"关系 《工作指引》作为"事前规划"明确产业支持方向与禁投领域 《管理办法》作为"事后评价"追踪资金实际投向 [3] - 政策建立政府投资基金从设立 投向到绩效管理的闭环机制 [3] 政府投资基金投向调整 - 《工作指引》鼓励投向高端产能 关键技术攻关领域 如人工智能 先进制造 绿色能源 [4] - 明确将《产业结构调整指导目录》中的限制类 淘汰类产业列入投资禁区 不再支持"旧产能"和低水平重复建设 [4] - 强调不以招商引资为目的 鼓励降低或取消返投比例 打破地方保护主义 [4] 政府投资基金评价机制 - 《管理办法》设置三大评价指标：政策取向符合性指标 投向布局优化指标 政策执行能力指标 [4] - 实行结果导向与差异化奖励机制 表现优异基金可获政策倾斜 资金配套等激励 落后者面临约谈 限投甚至清退 [4] - 对基金管理者形成双重压力（投得准 投得好）和三重动力（信用评级提升 政府资源倾斜 金融合作机会扩大） [4] 政府投资基金未来影响 - 将助力科技创新和新质生产力发展 打通科研到产业的通道 [5] - 支持生物制造等早期高风险领域 提升区域创新生态 [5] - 预计带来更多国产科技产品 高质量岗位和更优创业环境 [5]

基金设立 - 安徽省投资集团旗下高新投公司联合合肥建投、黄山建投出资20亿元，中国人保旗下险资公司出资80亿元，共同设立安徽人保基金，基金规模达100亿元 [1] - 安徽人保基金全称为人保现代化产业股权投资基金（安徽）合伙企业(有限合伙) [1] 政策背景 - 《国务院办公厅关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》明确要求政府投资基金发挥长期资本、耐心资本的跨周期和逆周期调节作用 [1] - 政策积极引导全国社会保障基金、保险资金等长期资本出资 [1] 基金定位 - 基金围绕完善现代化产业体系设立 [1] - 主要投资方向为培育壮大新兴产业、布局建设未来产业、投资成长性产业项目 [1] 政策执行 - 安徽省发改委、省财政厅、省金融局按照省政府专题会议精神指导省投资集团落实决策部署 [1] - 安徽省投资集团与中国人保旗下险资公司合作设立该基金 [1]