2025.09. 23 本文字数：2203，阅读时长大约4分钟 作者 | 第一财经 陈益刊 防范地方政府专项债券（下称专项债）风险引起全国人大关注。 近期全国人大常委会预工委、全国人大财经委公布了《关于2024年度政府债务管理情况的监督调研 报告》（下称《调研报告》），其中提及当前政府债务管理和风险防范化解还存在一些困难和问题时 称，近年来由于加大逆周期调节力度，加力实施积极的财政政策，叠加实施专项债置换地方政府存量 隐性债务政策和土地出让收入大幅下降，政府法定债务规模增长较快。一些地方政府专项债存在偿还 压力。 一些地方还不起利息 近年来为了稳投资、防风险，专项债发行规模明显增加，专项债余额快速增长，这支持了数十万个重 大项目开工建设，助推经济平稳增长，也大幅缓释了地方政府隐性债务风险，让地方腾出更多资金用 于促发展、保民生。 根据财政部数据，2015年中国首次发行新增专项债券约0.1万亿元，而2025年这一规模已经跃升至 4.4万亿元。截至2025年7月末，地方政府专项债务余额约35.5万亿元，占地方政府债务总额比重约 67%。 专项债是指为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专 ...

专项债余额快速攀升，而一些地方财政紧张，偿债压力加大 防范地方政府专项债券（下称专项债）风险引起全国人大关注。 而此前多个省份审计报告显示，部分地方政府专项债券项目因前期申报夸大项目收益、项目推进不及预期导致资金闲置，项目 运营后收益不及预期。 比如，广东省审计厅今年披露的审计报告显示，1 个市 3 个专项债项目年度实际收益未达预期，涉及 6.6 亿元。山东省审计厅今 年公开的审计报告显示，1市9县35个项目建成后收益未达预期，涉及债券资金49.95亿元。 目前地方政府可以通过发行再融资债券来偿还到期的专项债本金，也就是"借新还旧"。但是专项债利息必须要用财政资金偿 还，不被允许"借新还旧"。 一位西部地方财政人士告诉第一财经，当地个别欠发达市县偿还专项债利息比较困难。 近期全国人大常委会预工委、全国人大财经委公布了《关于2024年度政府债务管理情况的监督调研报告》（下称《调研报 告》），其中提及当前政府债务管理和风险防范化解还存在一些困难和问题时称，近年来由于加大逆周期调节力度，加力实施 积极的财政政策，叠加实施专项债置换地方政府存量隐性债务政策和土地出让收入大幅下降，政府法定债务规模增长较快。一 些地方政 ...

专项债券新规核心内容 - 财政部出台《地方政府专项债券相关业务会计处理暂行规定》 规范专项债项目单位会计核算 加强还本付息资金管理及项目资产管理 提高资金使用效益 [2] - 新规自2026年1月1日起施行 旨在通过完善会计处理推动规范使用债券资金 合理预期财务风险 并为财政部门加强监管提供信息支撑 [3] 专项债券市场现状 - 专项债已成为地方政府主要融资工具 今年新增专项债发行规模达4.4万亿元 [2] - 截至7月底地方政府专项债务余额约35.5万亿元 占地方政府总债务余额52.8万亿元的67% [2] 会计处理具体要求 - 区分行政事业类和企业类项目单位账务处理 要求根据项目实施方案判断是否承担本息偿还义务 若约定由项目单位承担则需确认负债 [4] - 项目单位需填制"专项债券项目投资表"和"专项债券资金还款情况表" 归集包括累计/本期收到资金金额 偿还本息金额 资金支出金额及形成资产情况等关键信息 [4] 信息管理体系优化 - 当前专项债券信息散见于各会计科目 缺乏编报汇总体系 难以形成资金和资产全貌 [5] - 新规通过专项信息填报提供项目全生命周期信息 实现闭环管理 汇总数据可为地区及全国层面宏观管理提供决策依据 [5]

财政收支表现 - 6月全国一般公共预算收入同比下降0.3%，较5月放缓0.4个百分点[1] - 6月全国一般公共预算支出同比增长0.4%，较5月放缓2.2个百分点[1][9] - 1-6月政府性基金收入累计同比下降2.4%，支出累计同比上涨30.0%[1][10] 收入结构分析 - 6月税收收入同比增长1.0%，非税收入同比下降3.7%，显示收入结构边际改善[4][5] - 增值税收入同比增长5.0%，个人所得税增长6.8%，增速分别较上月放缓1.1和5.5个百分点[6] - 印花税收入同比大幅增长30.7%，受股市成交活跃度上升提振[6] 支出进度与结构 - 1-6月一般公共预算支出完成全年预算的47.6%，低于过去五年同期平均水平48.1%[7][9] - 6月基建类支出同比下降8.8%，民生类支出中社保和就业支出增长8.3%[9] 政府性基金动态 - 6月政府性基金收入同比增长20.8%，土地出让金收入增长21.9%[10] - 6月政府性基金支出同比增长79.2%，主要受专项债发行加快拉动[10] - 上半年新增专项债发行量2.16万亿元，同比增加6672亿元[10] 政策展望 - 政治局会议要求加快政府债券发行使用，提高资金效率[2][12] - 下半年可能上调财政赤字率、增加超长期特别国债发行或提高专项债额度[2][12]

专项债监管收紧 - 2025年上半年多个省份加大对专项债资金使用的管理力度，要求设立财政专户并实施穿透式监测系统[4] - 部分省份要求存在问题的县区"先整改再启动"，暂停新专项债发行[5] - 某省往年能发5亿-6亿元专项债的县区，2025年上半年仅发行几千万元导致项目停滞[3] 专项债挪用情况 - 审计署2025年6月发现9省专项债问题金额1325.97亿元，其中651.8亿元被92个地区挪用至"三保"、偿债等领域[6] - 7省虚报支出完成情况涉及464.35亿元[6] - 挪用方式包括国企间交叉中标形成资金闭环、通过土地出让回流财政等[7] 挪用原因分析 - 中西部地区普遍因财政压力挪用专项债保障"三保"支出[6][13] - 地方财政收入增长缓慢与支出刚性矛盾突出，2025年仍面临较大流动性压力[11] - 项目准备不充分及配套资金不足加剧资金挪用[12] 监管政策演变 - 2021年财政部明确禁止擅自调整专项债用途[9] - 2024年国务院提出建立问题台账、扣减限额等惩戒措施[9] - 厦门监管局2022年发现资金被用于义务教育、景观工程等违规领域[10] 监管影响评估 - 某省改革专项债项目机制，实行省市统筹分配并优先保障省级项目[15] - 县级财政受冲击最大，经济薄弱地区面临资金缺口与项目停滞矛盾[16] - 规范使用有助于提升资金效益，但短期内将压缩地方财政灵活性[15]

宁夏地方债发行情况 - 宁夏发行15年期医疗专项地方债，规模0.6600亿元，发行利率1.9400%，边际倍数1.30倍，倍数预期2.18 [1] - 宁夏发行10年期棚改专项地方债，规模1.0000亿元，发行利率1.7900%，边际倍数3.00倍，倍数预期2.34 [1]

北京市政府专项债券创新投向政府引导基金 - 北京市政府发行100亿元10年期专项债券 募集资金首次用于政府投资引导基金 创地方政府专项债用途先例 [1][2] - 该债券为记账式固定利率附息债 通过银行间和交易所债券市场发行 6月27日开始计息 [2] - 2024年底国务院办公厅文件扩围专项债用途 取消"负面清单"管理 允许投向信息技术等新兴产业基础设施 [2] 北京市政府投资引导基金概况 - 该基金成立于2016年 由北京国有资本运营管理有限公司等共同设立 [3] - 2024年1月完成大幅增资 出资额从1000 1亿元增至2500 1亿元 增幅达150% [3] - 2024年至2025年6月已出资941亿元参设9只基金 聚焦人工智能 生物医药等战略新兴产业 [3] - 合作GP包括君联资本 启明创投等知名机构 今年还出资50亿元参设国家军民融合产业基金二期 [3] 创新模式的意义与挑战 - 专项债为政府引导基金构建独立于财政预算的融资通道 可缓解地方财政压力 [1][7] - 政府引导基金平均DPI仅0.7 投资效益普遍不达预期 需关注基金运作效益 [4] - 2025年Q1全国地方国资设立基金数量同比减少2 5% 规模下降19 04% 显示出资压力 [7] - 该模式需地方政府具备较强财政实力 成熟GP合作体系和优质产业基础 [5] 行业影响与发展前景 - 专家认为该模式具备可复制性 预计其他城市将跟进 [4] - 专项债有政府信用背书 对银行保险等稳健型资金具备吸引力 [5] - 国务院近期发布文件要求规范政府投资基金 多地推动存量基金优化整合 [6] - 最终发行规模和投资效果仍需观察 可能成为重要创新实践 [7]

地方新增专项债规模及用途 - 2025年地方新增专项债券规模为4.4万亿元，较上年增加5000亿元 [1] - 新增专项债主要用途包括项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等 [1] - "解决拖欠企业账款"为今年单列项目，重要性凸显 [1] 湖南省新增专项债分配 - 湖南省第二批新增债务限额794亿元，其中专项债务601.71亿元 [2] - 专项债分配：项目建设124.71亿元、补充政府性基金财力277亿元、解决拖欠企业账款200亿元 [2] - 转贷市县比例达98.33% [2] 云南省新增专项债分配 - 云南省新增债务额度1172亿元，其中专项债务955亿元 [2] - 专项债分配：项目建设230亿元、解决拖欠企业账款356亿元、补充政府性基金财力369亿元 [2] - 补充政府性基金财力的369亿元部分可用于解决拖欠企业账款 [3] 广西壮族自治区新增专项债分配 - 广西第二批新增限额495亿元，其中专项债务365亿元 [3] - 专项债全部转贷市县，用于项目建设、补充政府性基金财力、解决拖欠企业账款等 [3] 中央政策导向 - 政府工作报告明确4.4万亿元专项债重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等 [4] - 中央财经委员会表示高度重视拖欠企业账款问题，统筹用好财政货币政策工具 [4] 历史背景与资金安排 - 2024年安排1.2万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务及拖欠企业账款 [5] - 2024-2026年每年发行2万亿元再融资专项债用于置换存量隐性债务 [5] - 2024年起连续五年每年安排8000亿元新增专项债补充政府性基金财力用于化债 [5] 资金使用特点 - "补充政府性基金财力"主要用于置换隐性债务 [6] - 单列的"解决拖欠企业账款"资金不在8000亿元补充政府性基金范畴内 [6] - 云南新增专项债中仅24%用于项目建设，湖南新增专项债中58%用于项目建设 [6] 优化建议与专家观点 - 云南省人大建议优先将债务用于解决在建、续建项目遗留问题 [7] - 建议加强债券资金穿透式监管，确保完成隐性债务化解和拖欠企业账款清偿目标 [7] - 专家表示"补充政府性基金财力"重点用于偿还存量隐性债务，单列的"解决拖欠企业账款"主要用于解决政府拖欠工程款 [7]

地方政府专项债支持范围 - 专项债重点支持10个领域包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区、国家重大战略项目、保障性安居工程、新型基础设施等 [2] - 交通基础设施细分领域涵盖铁路、收费公路、民用机场、水运、城市轨道交通、城市停车场、综合交通枢纽等 [3] - 能源领域包含大型风电基地、大型光伏基地、抽水蓄能电站等绿色低碳能源基地以及新能源汽车充电桩、公共领域充换电基础设施 [3] - 农林水利领域涉及农业、水利、林草业 [3] - 生态环保领域包括城镇污水垃圾收集处理 [3] - 社会事业领域涵盖卫生健康、教育、养老托育、文化旅游等 [3] - 物流基础设施领域包含城乡冷链物流设施、粮食仓储物流设施、应急物资仓储物流设施等 [3] - 市政和产业园区基础设施涉及市政基础设施、产业园区等 [3] - 国家重大战略项目包括京津冀协同发展、长江经济带发展、"一带一路"建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等 [3][4] - 保障性安居工程涵盖城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、棚户区改造、公共租赁住房等 [4] 地方政府专项债券禁止类项目清单 - 完全无收益的项目禁止申请专项债 [5] - 楼堂馆所类项目包括党政机关办公用房、技术用房、党校、培训中心、行政会议中心、干部职工疗养院等 [5] - 形象工程和政绩工程类项目包括巨型雕塑、过度化的景观提升和街区亮化工程、文化庆典和主题论坛场地设施等 [5] - 房地产项目中除保障性住房、土地储备以外的房地产开发以及主题公园、仿古城等商业设施禁止申请 [5] - 一般竞争性产业项目禁止申请专项债 [5] 地方政府专项债申报流程及要点 - 项目发起由项目主管部门或实施机构以项目建议书形式提交 [6] - 项目资料准备后由主管部门会同实施机构在省级政府债券管理平台系统中录入项目信息 [6] - 项目审核先由各级主管部门初审再由财政厅组织专家组评审 [6] - 项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库通过初审的项目纳入储备库 [6] - 通过专家审核的项目转入发行备选库作为发行专项债券的备选项目 [7] - 在核定新增专项债务限额内地方政府从发行备选库选取项目转入执行库 [7] - 债券发行由财政厅提出全年度项目专项债券发行方案各级财政部门按计划安排发行 [7] 专项债申报需要的资料清单 - 一案两书包括实施方案、财务评价报告、法律意见书 [8] - 可行性研究报告对项目实施的可行性进行论证 [8] - 财政评审报告需经财政投资评审中心或专业评审机构评审并取得财政局批复 [8] - 规划许可需自规局出具的项目规划或用地规划 [8] - 立项文件需发改局出具的准予立项资料如项目建议书的批复等 [8] - 可行性研究报告批复需发改局出具 [8] - 用地手续包括用地预审与选址意见书、用地规划许可证、划拨决定书、国有土地使用证等 [8] - 环评文件需环保局出具的项目关于环境影响的登记表或报告批复 [8] - 收入测算说明需对项目收入进行合理预测包括收入类型、可实现性、测算依据等 [8] - 项目资金筹集情况说明需保障财政资金明确到位时间、条件能够落实 [8] - 具备《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》及招投标手续提升项目成熟度 [9]

地方政府专项债投向房地产领域情况 - 4月全国地方政府新增发行专项债1763亿元 其中717亿元投向房地产相关领域 占比40% 较3月提升8个百分点 [1] - 4月明确主要投向房地产的专项债规模为336亿元 环比增加30% [1] - 1-4月新增专项债累计发行1 1万亿元 其中3891亿元投向房地产相关领域 占比35% [1] - 1-4月明确主要投向房地产的专项债额度为1646亿元 占比15% [1] 专项债投向房地产领域趋势变化 - 房地产相关领域专项债占比呈现逐月上升趋势 4月较3月提升8个百分点至40% [1] - 明确投向房地产的专项债规模增速显著 4月环比增幅达30% [1]