行 业 研 究 2025 年 09 月 14 日 投资评级：看好（维持） 行业走势图 数据来源：聚源 0% 12% 24% 36% 48% 60% 2024-09 2025-01 2025-05 房地产 沪深300 相关研究报告 《2025 上半年房地产行业综述：行业 仍处于缩表进程，关注重点房企边际 改善—行业点评报告》-2025.9.10 《深圳政策调整点评：八个行政区限 购大幅放松，有望对金九银十形成支 撑—行业点评报告》-2025.9.8 《新房成交面积同环比下降，深圳购 房政策放松—行业周报》-2025.9.7 新房成交面积同环比下降，主动适应城市发展阶段新 变化 | ——行业周报 | | --- | | qidong@kysec.cn | | --- | | 证书编号：S0790522010002 | | 齐东（分析师） | 胡耀文（分析师） | 杜致远（联系人） | | --- | --- | --- | | qidong@kysec.cn | huyaowen@kysec.cn | duzhiyuan@kysec.cn | | 证书编号：S0790522010002 | 证书编号：S07905 ...

要素市场化配置综合改革试点 - 国务院批准自即日起2年内在10个地区开展要素市场化配置综合改革试点 包括北京城市副中心 苏南重点城市 杭甬温 合肥都市圈 福厦泉 郑州市 长株潭 粤港澳大湾区内地九市 重庆市 成都市 [1] - 试点地区为发展基础较好 经济增长支撑作用强的城市群 都市圈或中心城市 改革基础条件较好且具较强代表性 [1] - 试点方案围绕激发技术要素创新活力 推进土地要素集约高效配置 引导人力资源要素合理流动 加快培育数据要素市场 增强资本要素服务实体经济能力 健全资源环境市场制度 提高要素协同配置效率等提出改革举措 [1] 土地要素市场化配置改革 - 试点地区深化土地管理制度改革 被赋予更大土地资源管理自主权 依据人口存量和变化趋势匹配新增建设用地 有序推进农村集体经营性建设用地入市 [2] - 创新产业用地供应体系 包括长期租赁 先租赁后出让 弹性年期供应 支持不同产业用地类型合理转换 探索混合产业用地供给和清单管理 推行产业用地"标准地"模式 [2] - 盘活存量土地和低效用地再开发 细化低效用地认定标准 推动城镇低效用地腾退 推进国有企事业单位存量土地盘活 探索地上地下空间综合利用 鼓励市场化方式盘活闲置土地 [2] 存量闲置土地盘活进展 - 自然资源部与发改委2024年6月联合发文鼓励地方政府"收 调 供"联动处置闲置存量土地 同年11月要求运用专项债券资金加大收回收购力度 [3] - 截至8月末 26个省市公示拟使用专项债收购闲置存量土地总金额超6100亿元 专项债实际发行约1752亿元 [3] - "十四五"以来累计处置闲置土地500多万亩 完成低效用地再开发171万亩 上海 江苏 浙江等地存量土地供应占比过半 [3] 政策实施方向 - 自然资源部将指导试点地区结合实际情况探索推进土地要素有序流动与节约集约高效配置 为构建高水平社会主义市场经济体制提供支撑 [4]

土地作为重要的生产要素，在支撑和保障经济社会发展中，发挥着重要作用。自然资源部自然资源开发 利用司司长孔维东表示，开展要素市场化配置综合改革试点，其中一项重要任务就是在原有工作基础上 继续深化实践探索，不断提高土地要素市场化配置水平。部分试点地区的探索内容主要包括三个方面： 在深化土地管理制度改革方面，赋予试点地区更大的土地资源管理自主权，支持这些地区依据人口存量 和变化趋势来匹配新增建设用地；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。 9月11日，据中国政府网，国务院发布关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复 （国函〔2025〕86号）。 批复显示，同意自即日起2年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、 郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点。 国家发展改革委副主任李春临在同日举行的国务院政策例行吹风会上表示，国务院批准开展要素市场化 配置综合改革试点的10个地区，是发展基础较好、经济增长支撑作用强的城市群、都市圈或者中心城 市，改革基础条件较好，也具有较强代表性。各地区试点方案总体结构基本一致，但具体改革措施因地 制 ...

北京商报讯（记者 和岳）9月11日，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在国务院政策例行吹风 会上表示，自然资源部将指导要素市场化配置综合改革试点地区结合本地区的实际工作，积极探索、稳 步推进，促进土地要素有序流动与节约高效配置。在盘活传统土地和低效用地再开发方面，自然资源部 将细化完善低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退和主动退出，推进国有企事业单位存量土地的盘 活利用，鼓励采取市场化方式来盘活存量闲置土地，进一步提高土地节约、集约利用水平。 ...

人民财讯9月11日电，9月11日，自然资源部自然资源开发利用司司长孔维东在国务院政策例行吹风会上 表示，自然资源部将指导要素市场化配置综合改革试点地区结合本地区的实际工作，积极探索、稳步推 进，促进土地要素有序流动与节约高效配置。在盘活传统土地和低效用地再开发方面，自然资源部将细 化完善低效用地认定标准，推动城镇低效用地腾退和主动退出，推进国有企事业单位存量土地的盘活利 用，鼓励采取市场化方式来盘活存量闲置土地，进一步提高土地节约、集约利用水平。 ...

土地资源管理成效 - "十四五"以来累计处置闲置土地面积500余万亩 [1] - 完成低效用地再开发171万亩 [1] - 累计批准建设用地2697.4万亩 [1] 土地利用效率提升 - 全国单位GDP建设用地使用面积下降16% [1] - 上海江苏浙江等省市存量土地供应占比过半 [1] - 全国累计完成全域土地综合整治面积超1000万亩 [2] 土地政策创新 - 推动工业用地从"出让为主"向"租让并重"转变以降低企业成本 [1] - 优化要素保障政策破解养老医养等新产业用地难题 [1] - 通过国土空间规划管理引导用地结构优化和功能转换 [1]

专项债收地加速 - 二季度以来各地拟用专项债收地节奏明显加快，截至5月20日公示拟收储地块近3000宗，总面积超1.33亿平方米，总金额超3500亿元 [2] - 土储专项债自2019年被叫停后于2024年重启，因楼市低迷导致大量闲置土地需盘活，2024年9月政治局会议提出支持盘活存量土地政策 [2] - 2025年以来各地行动提速，1-2月公示393宗580亿元，3月超830宗1000亿元，4月超1500宗1700亿元 [3] 区域分布特征 - 全国23省市参与收储，广东以652亿元居首，河南411亿元、福建354亿元分列二三位 [3] - 城市层面郑州以173.5亿元和500万平方米双居榜首，广州已公示第二批100宗150亿元项目 [3] - 三四线城市宅地收储占比达84%（5437公顷），收购总价1659亿元占74% [5] 土地属性分析 - 拟收储土地70%为2020-2024年出让地块，住宅用地占比65%，商办用地占比25%且持续提升 [4] - 地方国企地块占比超80%，央企（保利、华侨城等）和民企（新城、俊发等）不足20%，郑州、昆明等地民企占比较高 [5] 政策实施进展 - 实际发行专项债仅550亿元占公示金额15%，广州60亿元领跑，长沙38亿元、宁波13亿元次之 [8] - 中指研究院指出4月以来公示提速但实际发行不足五分之一，建议加速转化拟收储为已收储 [8] - 未来可通过换地、"收调供"等方式盘活央企民企闲置土地，优化土地储备结构 [9] 市场影响评估 - 拟收储宅地理论建筑面积超1.3亿平方米，落实后将减少新房供应，改善三四线城市库存周期 [7] - 专项债收储本质是化解城投债务压力、优化土地资源配置的政策延续 [5]

土地储备专项债券发展历程 - 2001-2015年土储贷款是土地储备主要资金来源，通过金融机构借贷解决融资需求 [3][6] - 2015年地方政府债务管控规范化，土储贷款被叫停，改为通过省级政府代发地方政府债券筹集资金 [3][11] - 2017年土储专项债正式启动，2017-2019年密集发行，三年发行规模分别为2406.98亿元、5837.87亿元和6744.50亿元，占当年新增专项债比重最高达42.08% [3][11][13] - 2019年9月-2024年10月土储专项债被叫停发行，资金不得用于土地储备和房地产相关领域 [3][14][15] - 2024年10月土储专项债重启，允许专项债券用于土地储备，支持回收符合条件的闲置存量土地 [3][20] 本轮土储专项债核心特征 - 收储对象主要为2024年11月7日前供应的闲置土地，包括企业无力开发、已供应未动工的房地产用地等，与2017-2019年新增项目导向有明显区别 [4][22][23] - 2025年发行节奏偏慢，截至4月17日仅广东、四川、湖南、北京四区域发行9只债券，规模850.97亿元，涉及土储金额516.74亿元，主要受置换隐债专项债挤压和细则落地时间影响 [4][24][25] - 已公告拟收储土地规模1387.2亿元、952宗，土地性质以综合用地(42%)、住宅用地(33%)和商办用地(18%)为主 [32][35] - 收储目标主要为城投/城投子公司(占比50%)和地方国企(占比41.35%)，民企占比不足10% [35] - 土地平均拿地折扣率11.99%，城投子公司和非城投国企折扣率分别为8.30%和9.67%，民企折扣率较高达15.48% [37] 土储专项债后续展望 - 2025年发行规模预计在5200亿-1.08万亿元之间，占新增专项债务限额44000亿元的30%左右，与每年8000亿元"特殊新增专项债"存在部分定位重合 [41][43] - 若按中间值8000亿元估算，2025-2028年持续发行可累计为城投平台节约利息支出约912亿元，有效缓解还本付息压力 [45][46] - 发行节奏预计二三季度将加快，随着各地"自审自发"细则落实与入库项目确定 [43]

报告行业投资评级 未提及 报告的核心观点 - 地方政府专项债券投向领域扩大，土储专项债时隔五年重启，为地方政府收储土地提供资金支持，有助于减少市场存量土地规模、改善土地供求关系、增强地方政府和企业资金流动性、促进房地产市场止跌回稳 [2][35][42] - 目前多地公布拟使用专项债收购存量闲置土地收储金额超1200亿元，已有三个省份发行落地，合计金额略超400亿元，预计后续土储专项债发行速度加快，“自审自发”试点地区落地更快，但收储土地面临抵押债权关系、收购定价等问题，政策效果有待观察，建议关注相关地方国企及开发商 [3][72] 根据相关目录分别进行总结 地方政府专项债券投向领域有所扩大 - 地方政府债券按还款资金来源分为一般债券和专项债券，专项债券包括新增专项债券和再融资专项债券等 [2][5] - 2024年地方政府专项债券累计发行7.7万亿元，其中新增专项债券发行4.0万亿元，再融资专项债券发行3.7万亿元；截至2024年底，地方政府债务余额47.3万亿元，其中专项债余额30.8万亿元，占比65% [12] - 2024年新增专项债支持11大领域，2025年新增4个投向领域，包括支持收购存量商品房、支持盘活存量闲置土地等；2019 - 2024年新增专项债资金用途对应规模较高的为市政和产业园区基础设施、棚户区改造和医疗卫生，规模占比分别为27.4%/13.4%/7.2% [15] - 实行专项债券投向领域“负面清单”管理，扩大专项债券用作项目资本金范围，允许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也可用于新增土地储备 [18] 土储专项债的历史复盘 - 2001 - 2015年，财政部允许土地储备机构举借土地储备贷款；2016年明确暂停向银行业金融机构举借土地储备贷款；2017年土储专项债正式启动，2019年暂停发行 [24][25][30] - 2017年7月至2019年9月，全国共发行土地储备专项债券426只，金额合计为14914亿元，其中2018年下半年发行规模较高，2019年发行节奏较为平稳；分省份来看，广东省和江苏省发行规模排名位居前列 [31] 新一轮重启土储专项债相关政策及背景 - 2024年以来，中央会议多次出台支持盘活存量闲置土地相关政策，10月财政部提出允许专项债券用于土地储备；11月自然资源部出台文件，为收购土地提供具体指导策略；2025年3月，两部门联合发布土地储备专项债券管理新规 [35][36][37] - 目前城投托底城市土地，开工率较低，闲置土地较多；土地出让金收入占政府性基金预算收入比例超80%，截至2024年12月，地方本级土地出让收入累计同比下降16.0%，地方政府财政压力较大，房企到位资金持续恶化，盈利能力变差，重启土储专项债有助于解决这些问题 [39][42] 各地拟使用专项债收购存量闲置土地的进展 - 截至4月10日，全国各地公示拟使用专项债收回收购存量闲置土地的数量为848宗，总面积超4000万平方米，总金额达1282亿元，3月以来各地公示节奏明显加快 [46] - 31个省市中有14个省市公示拟使用专项债收购存量土地情况，其中广东省公示拟收储总金额接近500亿元，规模位居第一；湖南、福建、四川、广西公示金额均超100亿元 [47] - 已公示地块中，住宅用地（含综合地块）、商办用地和工业用地的宗数占比分别为63.5%/25.8%/7.3%，以住宅用地为主；多数收储地块出让时间集中在2020 - 2024年，宗数占比约80% [52] - 地方政府拟收购土地用地单位包括地方国企、央企和民企，其中以地方国企为主；超50%的地块拟收储价格与成交价的比值在0.8 - 1.0之间，部分地块拟收储价格高于拿地价格 [53] 用于收购存量闲置土地的土储专项债发行情况 - 截至4月10日，广东、四川、湖南发行用于收购存量闲置土地的专项债金额分别为304.4/3.3/94.2亿元，合计总金额约为402亿元，涉及166个项目；发行期限为3年、5年、5 + 2年、7年的分别对应有1/80/17/68个项目 [54] - 2月以来，北京发行专项债券中涉及25个土地储备项目，发行额度为116.87亿元，占比25.2%，该部分土地储备项目普遍为土地一级开发项目，不涉及收购存量闲置土地 [60] - 2月24日，广东省发行专项债总额307.1859亿元，涉及86个项目，除2个项目外，其余均为回收闲置存量土地；涉及19个地级市，广州、珠海、惠州三地发行专项债券金额较高，肇庆、惠州和汕尾三地涉及项目数量较高 [63][64][67] - 3月31日，四川省发行专项债券中涉及3个土地储备项目，发行额度为6.2120亿元，其中3.3亿元用于收购成都、宜宾2宗存量闲置土地，另外1宗为新增土地储备项目 [68] - 4月8日，湖南省发行土地储备专项债券规模达94.15亿元，涉及80个项目，覆盖126个地块，全部为存量闲置土地，其中长沙市发行额度最高，为26.3亿元 [71] 投资建议 - 预计更多地区参考已发行专项债省份做法，后续土储专项债发行速度加快，“自审自发”试点地区落地更快，但收储土地面临抵押债权关系、收购定价等问题，政策效果有待观察，建议关注相关地方国企及开发商 [72]