当前，自然资源执法工作正面临深刻变革，地方自然资源执法队伍职能划转，传统的"技术驱动 +专职执法"模式亟待转型。在这一背景下，如何构建适应新形势的执法监管体系，实现从被动查处向 主动预防、从单一执法向系统治理的转变，成为我们必须回答的课题。笔者所在的福建省南平市延平区 所探索的全域土地综合整治模式，凭借其系统性的破局思路与可复制的实践路径，为解决这一难题提供 了启示。 新形势下自然资源执法面临的挑战与机遇 随着执法模式转型深入推进，基层实践面临多重挑战：执法力量分散化使得专业人才出现断层，部 分区域出现"一人多岗"难以兼顾的困境；技术依赖路径被打破后，基层自主监测能力不足的问题凸显； 而协调成本增加则可能导致执法效率降低。这些挑战背后，折射出传统执法模式难以适应国土空间治理 现代化的内在矛盾。 与此同时，中央政策导向已明确指向"整治+产业"的新路径。2025年中央一号文件强调"以县域为统 筹单元、乡镇为基本实施单元"。自然资源部《关于学习运用"千万工程"经验深入推进全域土地综合整 治工作的意见》进一步明确，要"依据国土空间规划，以县域为统筹单元、乡镇为基本实施单元"，通过 全域土地综合整治优化农村国土空间布局 ...

在珠三角地区，广州市黄埔区聚焦超大城市土地精细化治理，构建五级规划实施体系，实现乡村振兴与 新质生产力发展的深度融合。佛山市三水区通过区镇级国资联动，引入政策性金融支持；发展高效农业 模式，推动农业向集约化、高附加值转型；通过市场化机制开展生态修复工作，让生态保护与经济发展 良性互动。珠海市金湾区以"海陆联动"为核心，打造"海上生产-陆地加工-港口流通"一体化产业链条； 创新"飞地抱团""整村运营"模式，探索留用地指标投资入股、跨村飞地发展的村集体经济发展模式，村 集体增收超3400万元。中山市黄圃镇将全域土地综合整治与工业用地改造创新结合。整备低效土地超 3000亩，新引进亿元产业项目17个，整治成效获《新闻联播》《人民日报》报道。肇庆市广宁县古水镇 以古水河为轴串联生态+产业联动发展，聚焦竹产业转型升级与农文旅融合发展两大关键领域，推动农 文旅融合发展，实现生态效益、经济效益与社会效益的有机统一。 在粤东西北地区，梅州市蕉岭县探索"确权定基+整合增效+运营增值"的耕地规模化提升模式，规模化 集约流转经营面积达4.4万亩，同福村土地租金收益由每亩400元提升至600元，村集体和农户增收近500 万元。汕尾市 ...

12月16日，广东省人民政府新闻办召开第七场"'十四五'广东成就"系列主题新闻发布会，主题为"城乡区 域协调发展"。会上，广东省自然资源厅副厅长朱国鸣介绍，近年来，广东通过开展全域土地综合整 治，深入推进"人进城、钱进县、盘活土地"等重点改革任务，促进城乡要素平等交换、双向流动，助 力"百千万工程"。 朱国鸣表示，全省各地探索因地制宜的全域土地综合整治模式，涌现出一批具有全域性、综合性的典型 示范案例。 在珠三角地区，广州市黄埔区聚焦超大城市土地精细化治理，构建五级实施体系，实现乡村振兴与新质 生产力发展的深度融合。 苗米省级现代农业产业园。资料图 汕尾市红海湾开发区与比亚迪公司共建绿色制造产业园，规划平整1.8万亩产业空间，依托汕尾市产业 基础、港口物流、绿电资源等禀赋优势，打造新能源汽车和新型储能产业集群。 埔区水声水库风景如画。资料图 广州市黄 佛山市三水区通过区镇级国资联动，引入政策性金融支持；发展高效农业模式，推动农业向集约化、高 附加值转型；通过市场化机制开展生态修复工作，让生态保护与经济发展良性互动。 珠海市金湾区以"海陆联动"为核心，打造"海上生产—陆地加工—港口流通"一体化产业链条；创新"飞 ...

论坛概况与核心议题 - 2025年12月7日，中山大学举办“头雁”发展论坛暨第二期贵州“头雁”培育能力提升集训班，旨在总结“十四五”经验并共商“十五五”时期乡村领军人才高质量发展系统方案[2][5] - 论坛汇聚了湖北、湖南、四川、贵州、云南等省份项目实施代表，以及中国农业大学、浙江大学、上海交通大学、西北农林科技大学等多所顶尖高校的专家学者[3][4] - 核心研讨议题为《“头雁”项目培育机构典型模式、服务机制与优化路径研究》，中山大学副校长邰忠智指出“头雁”项目是一项旨在激活乡村内生动力的系统工程，远不止于技能培训[7][8][9] 研讨交流与优化路径 - 各省农业农村厅、人才中心及高校代表围绕培育机构服务机制、创新举措、培育成就、现实挑战与优化路径展开深入交流[13][14][15][16][17] - 与会者对“头雁”项目下一步如何实现“提质、扩面、增效”建言献策[18][19] 智慧农业与土地整治前沿 - 中国工程院院士罗锡文作《智慧农业技术与实践》报告，指出智慧农业核心价值在于大幅提升劳动生产率、土地产出率和资源利用率，是应对农村劳动力短缺的根本出路[21][25][26] - 罗锡文院士强调，北斗导航、人工智能等技术的成熟为无人农场的推广提供了坚实支撑[26][27] - 广东省城乡产业研究院总规划师郑书剑作《全域土地综合整治助力乡村产业振兴》主题分享，结合政策理论、典型案例与详实数据为相关工作提供思路借鉴[29][30][31] 乡村产业升级关键引擎 - 圆桌对话主题为《从土特产到大市场：乡村产业的品牌、渠道、资本与数智转型》，直面“头雁”学员最迫切的痛点[32][35] - 对话围绕乡村产业升级五大关键引擎展开：品牌塑造、渠道拓展、资本对接、数智应用、管理升级[36][37] - 参与嘉宾包括中山大学乡村振兴研究院、本来生活集团、华为原规划咨询总监、广东和智投资、光大银行贵阳分行项目负责人及“头雁”学员企业代表，结合具体案例分享思考与建议[33][34][35][37] 产销对接与市场桥梁 - 论坛期间同步举办“头雁”优品“入粤进湾出海”产销对接交流活动，逾60位“头雁”学员代表携特色产品参展[40][41] - 活动促成与会企业家、采购商与“头雁”学员面对面探讨合作，为特色农产品对接粤港澳大湾区市场搭建桥梁[42][43]

政策核心与目标 - 广西自然资源厅印发《广西全域土地综合整治管理办法》，旨在以制度化方式规范全域土地综合整治工作，为优化国土空间布局、促进耕地保护和土地节约集约利用提供制度保障 [1] 项目谋划与实施流程 - 项目谋划需综合考虑整治区域资源禀赋、工作基础、资金来源、群众意愿等因素 [1] - 实施单元原则上以乡镇为基本单位，优先选择国土空间规划重点整治区和空间优化潜力大、产业发展用地需求突出的区域 [1] - 允许条件成熟地区探索跨乡镇整治 [1] - 实施方案编制需经县级初审、市级评审后报自治区自然资源厅审查，通过后纳入项目储备库 [1] 资金与参与机制 - 县级政府需构建“政府引导+市场运作+社会参与”多元机制，鼓励金融机构和社会资本依规参与项目投资、施工及运营 [1] - 鼓励运用村民议事决策机制参与项目决策、建设、监督、管护等环节 [1] - 支持具备条件的集体经济组织或村民委员会组织当地群众通过投工投劳等方式参与简易工程施工 [1] 监管与验收要求 - 监管按照“自治区负总责、市级监管、县乡实施”机制执行，将耕地保护、新增耕地质量等纳入年度核算 [2] - 规定项目总投资或整治规模低于原方案80%的不予通过整体验收，整改不合格则移出储备库 [2] 后续产业与土地管理 - 明确县级政府应加强政策指导和产业扶持力度，引导产业经营主体、农村集体经济组织或相关权利人持续稳定利用整治后的各类土地资源 [2] - 要求培育壮大相关产业，并加强对垦造和恢复耕地的质量建设 [2]

全域土地综合整治成效 - 在“十四五”期间 全国共有24个省份实施了超过1700个全域土地综合整治项目 [1] - 项目完成整治总规模超过1000万亩 其中农用地整治规模超过700万亩 [1] - 通过整治实现新增耕地超过80万亩 为夯实国家粮食安全基础提供了有力支撑 [1]

耕地保护 - 四川省推行田长制，设立省、市、县、乡、村五级田长和基层网格员18.76万余名，基本实现网格化监管全覆盖[5] - 截至2024年底，全省耕地面积达7960.54万亩，永久基本农田达6357.06万亩，牢牢守住耕地保护红线[5] - 四川已连续4年实现全省耕地面积净增加，全省违法占用耕地面积连续6年下降[7] - 通过高标准农田建设等项目，土地“颜值”与“实力”双提升，例如蓬安县小板桥村整治后农田地力水平平均提升一定等级，并实现“田成方、路相通、渠相连、旱能灌、涝能排”[8][9] - 未来几年四川将启动实施不少于60个全域土地综合整治项目，打造示范样板[9] 生态修复 - 近5年，四川高质量推进多个国家重大工程建设，生态修复面积达650余万亩[9] - 若尔盖山水工程已完成23.25万公顷生态修复，阿坝州黄河含沙量由每立方米1.4千克降至0.3千克[9][12] - 工程涉及4个县，横跨黄河和长江两大流域，覆盖6个流域，通过实施39个子项目进行系统性保护修复[12] - 工程实施后，黑颈鹤数量增加到2000余只，珍稀物种活动频次较2022年增加了40%[9][12] - 四川首次将实景三维技术应用于生态保护修复工程监测，构建“空—天—地”一体化监测系统，对20余个工程项目进行监测，监管面积超过260平方公里[13] 乡村规划 - 四川“1+1+5+N+X”国土空间规划框架总体形成，并推动村级片区规划按需编制，截至目前已编制完成1800余个[15] - 以雅安市汉源县古路村为例，规划团队确定其“高山峡谷休闲农文旅示范村”总体定位，重点发展乡村旅游和特色产业[16] - 规划引领下，古路村爆红成为“网红村”，单日游客最高接待量达8000人次[17] - 针对游客增长带来的挑战，规划团队动态调整规划，预测当地近期目标年旅游人次将增长约5倍，达一年57万人次[18] - 规划优化后构建“一心两区两线多点”的产业空间结构，并推动设施建设，2024年以来新建10余个厕所，新增80余个停车位[19]

项目背景与核心目标 - 自然资源部国土整治中心组织专家对新疆哈密市伊州区陶家宫镇和山东泰安市肥城市老城街道的两个全域土地综合整治实施方案进行研讨 [1] - 项目旨在解决土地利用低效、城镇用地保障不足、资源环境受限、产业发展支撑不足等现实问题 [2] - 是践行黄河流域生态保护和高质量发展国家战略、打造乡村振兴齐鲁样板县域示范区的重要举措 [3] 新疆哈密陶家宫镇项目规划与措施 - 项目通过空间重构、品质重塑、产业重组等措施 规划形成“一核、两轴、四区”的功能结构 [2] - 部署4大类8个整治项目及9大产业发展区（带） 打造标准化产业基地并做长产业链条 [2] - 完成建设高标准农田422.02公顷 盘活利用低效建设用地27.02公顷 复垦腾挪低效建设用地136.74公顷 [2] - 修复废弃矿山166.72公顷 修复退化林地273.04公顷 改善9个村庄的基础设施和人居环境 [2] 山东肥城老城街道项目规划与措施 - 方案提出“全域整治、宜居怡乐、绿色整治和文化赋能”4项核心理念和5大设计思路 形成“两带、三廊、六区”的整治格局 [3] - 制定“绿色循环+农科创新+健康生态”的产业发展方向和策略 导入6大产业项目 [3] - 导入的产业包括泰西山林一二三产融合、高效绿色养殖示范园、十万吨锂电池物理法循环再生项目、药食同源中药材产业融合发展项目等 [3] - 完成三轮群众意愿和政府有关部门意见征求工作 有效提高公众参与度 [3] 行业意义与专家观点 - 全域土地综合整治是实现优布局、调结构、提价值的重要手段 [3] - 是推动经济社会发展、有效落实耕地保护、建设美丽中国、乡村振兴和区域协调发展等国家战略的重要工程 [3]

专项债与全域土地综合整治的战略契合性 - 全域土地综合整治是对田、水、路、林、村进行全要素综合整治，实现耕地保护、优化国土空间格局及推动乡村振兴的综合性活动 [1] - 地方政府专项债券因其“资金跟着项目走”的原则，与全域土地综合整治项目投资规模大、公益性突出、收益自求平衡的特点高度契合 [1] - 成功申请专项债能为项目提供期限长、成本相对较低的建设资金，有效破解地方财政投入不足的难题 [1] 专项债申请的全流程核心环节 - 申请专项债是一项系统工程，核心流程可概括为“谋、备、报、发、用、管、还”七个环节，其中申请环节主要集中在“谋、备、报” [3] - 项目谋划阶段是起点，需确保项目符合专项债支持方向并具备可行的收益平衡模式 [3] - 材料准备阶段是将谋划思路转化为高质量申报材料的过程，材料质量直接决定项目能否通过省级筛选 [15] - 申报与发行阶段涉及市县初审、省级报送、国家审核、额度下达及公开招标等步骤 [25][26][27][28][29] 项目谋划阶段的关键要素 - 项目需精准把握政策支持范围，通常可归类于农林水利、生态环保、物流基础设施、市政和产业园区基础设施及国家重大战略项目等领域 [4][5][6][7][8] - 科学构建项目收益自求平衡模式是核心，收益来源包括土地指标收益、资源经营收益、资产出租收益及特许经营收益等 [9][10][11] - 需采用“肥瘦搭配”策略，将公益性较强、收益性较弱的子项目与收益性较好的子项目捆绑成整体项目包进行申报 [12] - 在谋划阶段需初步编制项目实施方案和财务评估报告，进行全生命周期现金流测算，要求项目专项债券融资收益覆盖率通常大于1.2 [12][13] 材料准备阶段的核心文件与原则 - 核心申报文件包括项目可行性研究报告、项目实施方案、财务评估报告、法律意见书、事前绩效评估报告及各项前置审批文件 [16][17][18][19][20][21] - 项目实施方案是专项债申报的灵魂文件，需详细阐述项目背景、建设内容、投资估算、收益来源、融资平衡方案及风险分析等 [17] - 材料编制需遵循真实性、一致性、严谨性及规范性原则，确保数据真实可靠、关键数据逻辑闭环 [22][23][24] 项目成功实施的核心注意事项 - 必须建立项目全生命周期绩效管理机制，包括细化绩效指标和进行绩效运行监控 [31][32] - 债券资金需专款专用，支出进度应与项目建设进度匹配，并确保每一笔资金支付的合规性 [33][34] - 确保核心收益如土地指标交易落地，需将指标纳入规划、明确交易对手和价格，并建立跨部门协调机制 [36] - 需提升项目运营能力，改变重建设轻运营的思维，引入专业运营机构或培育自身运营团队 [37][38] - 需严守不新增政府隐性债务的红线，清晰界定项目收益边界，规范PPP与专项债的界限 [42][43] - 项目需应对全过程审计，建立完整档案管理系统以覆盖项目决策、资金使用、建设管理及运营绩效等全环节 [44] - 实施过程中需建立高效的跨部门工作专班，并做好群众工作以保障农民权益和争取广泛支持 [46][49]

发展背景与转型动因 - 早期凭借毗邻深圳的地理优势快速发展工业，至2010年已集聚400多家企业，成为当地规上企业数量最多、工业产值最大的行政村之一 [2] - 粗放式发展导致低端产业扎堆、工业布局零散、土地碎片化及环境脏乱差等问题，8.6万平方米的“长布一号地块”成为发展瓶颈，产值低、能耗高、环保不达标 [2] - 入选“百县千镇万村高质量发展工程”首批省级培育典型村，以全域土地综合整治为突破口启动产业转型升级 [2] 核心转型策略与“长布一号地块”改造 - 采用“镇村合作+物业返还+货币补偿”模式对“长布一号地块”进行土地整备，于2024年下半年完成清场改造 [3] - 成功引入金吉星粤港澳大湾区新能源与新型储能设备商贸总部项目，将建设总规模17.13万平方米的智能化供应链示范基地，聚焦铁路多式联运与智能物流设备研发制造 [3] - 改造前地块年租金仅55万元，引入新项目后预计每年带来约400万元物业收益，项目达产后年税收预计达4500万元，推动村集体经济收入实现近6倍增长 [3] 基础设施与公共服务升级 - 推进“三线整治”、污水管网铺设、1公里“美丽河道”建设，同步改善工业与人居环境 [4] - 将4条村道从4.5米拓宽至7米并进行硬底化，对36米大道等路段扩建并铺设人行道，建设羊蹄坑大桥，投入230万元修缮改造公路，开通深莞惠红色干线长布出入口以提升通行效率 [4][5] - 2024年长布村未来社区活动中心揭牌，与村党群服务中心、N个便民服务点构建“1+1+N”服务体系，为上万名村民及企业员工提供一站式服务 [5] 未来规划与集体经济成果 - 未来5年有3万平方米土地租赁合同到期，6至10年到期面积达25万平方米，计划通过清退低效产业、引入优质项目推动工业集聚区升级 [6] - 推动“三资合同”整改，目前整改率达70%，村委会每年已增收106万元，18个村民小组每年已增收360万元；全面整改完成后，村委会预计年增收130万元，村民小组预计年增收636万元 [6] - 规划引入萨瓦运动项目，打造水上滑板国家训练基地及配套设施，开启“训练基地+产品工厂”新型健身休闲产业模式，并串联美丽河道、长布水库等文旅要素打造精品观光线路 [6] - 2024年长布村集体经济收入达480万元，18个村民小组集体总收入突破1200万元 [7]