财政政策在“十五五”期间的定位与规模 - “十五五”期间财政政策需发挥积极作用，持续发力、适时加力，以助力实现2035年“翻一番”目标，期间中国实际GDP增速需维持在4.7%左右 [2] - 2026年赤字率建议设定在5%左右，同时安排专项债新增额度5.1万亿元、特别国债1.8万亿元，广义赤字规模超16万亿元，以发挥财政政策稳增长、扩内需、惠民生的重要作用 [2] - 与美国、日本等主要经济体相比，中国中央政府部门杠杆率较低，在投资回报不足、微观主体扩表意愿不强背景下，中央加杠杆可提振社会信心、扩大有效需求 [3] 财政支出方向的转变与重点领域 - 财政支出需加快从“投资为主”转向“投资、消费并重”，提升财政发力的“民生含量”，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，着重解决医疗、教育、养老、托幼等短板问题 [3] - 聚焦消费尤其是服务消费，可加大财政支持力度，打造数字、绿色、智能等消费新产品和新场景，发展文旅、体育、养生、娱乐等新型服务消费 [3] - 积极扩大有效投资，继续加大对交通、能源、水利等基础设施投资，重点支持“两重”建设，并对数字经济、生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业及绿色低碳领域给予财政补贴和税收优惠 [4] 地方政府债务风险化解与长效机制 - 化解地方政府债务风险是财政发力的重要内容，当前面临地方财政持续承压、付息压力结构性加大、“债务—资产”转换效率低等问题 [4] - 需坚持在发展中化债，有序推进地方债务置换，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新投资空间，推动地方融资平台市场化转型 [5] - 需加快建立完善政府资产负债表、加大资产盘活力度，并重视政府流动性及信用问题，加快解决政府对企业的欠款问题 [5] 财政政策与长期结构性改革 - 需正确看待政府债务扩张和经济增长的关系，在微观主体信心不足现状下，加大财政政策力度并加强货币政策配合 [6] - 长期核心问题是结构性问题，需平衡好有为政府和有效市场关系，加快财税体制改革，理顺央地关系、激发地方活力，带动地方政府行为模式改变 [6] - “十五五”时期中国经济仍具韧性，伴随宏观调控政策协同发力、新型城镇化建设推进及新动能持续蓄势，内需潜力将不断释放 [6]

财政收支总体情况 - 2025年前三季度全国一般公共预算收入为163,876亿元，同比增长0.5% [1] - 2025年前三季度全国一般公共预算支出为208,064亿元，同比增长3.1% [1] - 财政收入增幅逐季回升，一季度下降1.1%，二季度增长0.6%，三季度增长2.5% [2] - 9月财政收支情况向好，财政支出同比增长3.1%，比上月加快2.3个百分点 [1][6] 财政收入结构分析 - 税收收入为132,664亿元，同比增长0.7%，非税收入为31,212亿元，同比下降0.4% [2] - 中央一般公共预算收入70,837亿元，同比下降1.2%，地方一般公共预算本级收入93,039亿元，同比增长1.8% [2] - 主要税种中，国内增值税同比增长3.6%，个人所得税同比增长9.7%，证券交易印花税同比增长103.4% [3] - 房地产相关税收分化，契税同比下降14.7%，土地增值税同比下降17.6%，房产税同比增长11.5% [3] - 新兴产业税收增长强劲，计算机通信设备制造业税收增长12%，科学研究技术服务业税收增长13.4% [3] 财政支出重点领域 - 中央一般公共预算本级支出31,008亿元，同比增长7.3%，地方一般公共预算支出177,056亿元，同比增长2.4% [5] - 社会保障和就业支出增长10%，教育支出增长5.4%，科学技术支出增长6.5%，节能环保支出增长8.8% [5][6] - 卫生健康支出增长4.7%，文化旅游体育与传媒支出增长4%，上述六项支出增幅均为近三年同期最高水平 [5][6] - 基建相关支出增速较低，主要集中在农林水事务、城乡社区事务、交通运输支出三大领域 [6] 政府性基金与债务情况 - 全国政府性基金预算收入30,717亿元，同比下降0.5%，全国政府性基金预算支出74,924亿元，同比增长23.9% [6] - 专项债、超长期特别国债等资金已支出4.21万亿元，占已发行债券的支出进度约为70% [6] - 中央财政将从地方政府债务结存限额中安排5,000亿元资金下达地方，用于支持地方化债、偿还拖欠企业账款及扩大有效投资 [1][4] 未来财政政策展望 - 财政部继续提前下达2026年新增地方政府债务限额，以巩固经济回升向好势头 [1][4] - 新型政策性金融工具已逐步开始投放，预计将对四季度和明年初基建投资形成支撑 [1][4] - 四季度地方投资修复将是重要看点，已发行但尚未支出的债券部分将拉动广义财政支出增速 [4][6]

财政收支总体情况 - 前三季度全国一般公共预算收入16.39万亿元，同比增长0.5%，增幅逐季回升，其中一季度下降1.1%，二季度增长0.6%，三季度增长2.5% [2] - 前三季度全国一般公共预算支出20.81万亿元，同比增长3.1%，财政支出靠前发力，重点领域支出保障有力 [2] 重点领域财政支出 - 社会保障和就业支出增长10%，教育支出增长5.4%，卫生健康支出增长4.7%，科学技术支出增长6.5%，节能环保支出增长8.8%，文化旅游体育与传媒支出增长4%，上述6项支出增幅均为近三年同期最高水平 [3] 地方政府债务安排 - 将继续提前下达2026年新增地方政府债务限额，以保障重点领域重大项目资金需求，支持重点项目2026年一季度建设资金需求 [4] - 提前下达的债务限额除用于项目建设外，还继续支持各地化解存量隐性债务和解决政府拖欠企业账款 [4] - 中央财政从地方政府债务结存限额中安排5000亿元下达地方，总规模较上年增加1000亿元 [5][6] - 5000亿元结存限额除用于补充地方政府综合财力、支持化解债务和拖欠账款外，还安排额度用于经济大省符合条件的项目建设 [6] 海南离岛免税政策调整 - 调整后离岛免税商品增至47大类，政策调整集中在扩大消费需求和丰富商品供给两方面 [7] - 政策旨在更好满足旅客购物需求，为释放消费潜能注入新动力 [7]

地方政府债务与经济运行的关系 - 中国经济上半年增长5.3%，但三季度再度承压，主因是需求不足、消费不振以及政策靠前发力导致下半年政策力度减弱 [2] - 经济内生动能不足和微观主体积极性不高是更深层次原因，需求管理需作用于微观主体资产负债表修复和信心改善，避免陷入“政策依赖症” [3] - 在经济下行期，居民预期转弱增加预防性储蓄、企业采取避险策略缩减投资，仅靠二者难以推动经济走出下行通道 [4] - 地方政府处于关键位置，其财力充裕和债务妥善处置能稳定企业预期、优化营商环境，并帮助居民解决教育医疗养老等后顾之忧以提振消费 [5] - 土地出让收入从高峰8.7万亿元骤降至4.9万亿元，减少近4万亿元，直接导致地方可用财力下降，叠加偿债高峰，地方政府能力不足 [5] - 房地产深度调整使地方政府面临财力缺口和化解存量隐性债务的双重压力，妥善处置地方政府债务是维系经济平稳运行的前提 [5] - 政策重点应优先恢复和激发地方政府积极性和能力，进而带动企业和居民行为从防御转向扩张 [6] 对地方债务及其风险问题的认知 - 防范化解地方政府债务风险的核心目标是“风险”而非单纯“债务”，化债不等于化险，刚性压降债务规模可能削弱政府发展经济能力并放大整体风险 [8] - 经济上行期可采用“清偿式化债”，用财政盈余偿还债务；经济下行期则宜采用“接续式化债”，通过拉长期限、压降利率成本化解当期风险，以时间换空间 [9] - 债务对应资产，防风险重点应从“控规模”转向“优结构”，提升债务投向效率和资产质量是关键，新增债务的投向结构而非规模大小决定未来偿债能力 [10][11] - 财政债务空间是动态的，低利率低通胀阶段实际融资成本下降，债务空间相应扩张，应果断扩大举债并同步提升资金使用效率 [12] - 地方债务问题是财税体制、发展模式、激励机制和宏观经济多重矛盾叠加的集中体现，并非单纯的金融问题或地方政府行为规范问题 [13] - 宏观经济总需求不足导致物价下行和企业利润下行，税收收入走低扩大收支缺口，从而产生债务 [14] 当前化解债务风险面临的结构性问题 - 现行“6+4+2”化债方案每年形成2.8万亿元额度，但与地方隐性债务到期节奏不匹配，产生结构性错配 [15] - 中国法定政府债务负债率为60.9%，纳入已认定隐性债务后升至68.7%，但IMF与国际清算银行口径分别为88.3%和88.4，差额约19个百分点可能对应未披露债务 [16] - 当前主要通过专项债置换隐性债务，但隐性债务成因和投向多元，部分源于央地事权划分不清或投向无收益项目，需分类使用国债、一般债或专项债置换 [17][18] - 隐性债务产生土壤仍存，收入端收缩而支出刚性扩张，收支缺口固化，加之央地事权划分不清、经济发展模式未根本转型，长效机制未建立 [19] - 融资平台“退平台”并非真转型，需剥离历史债务、注入有效资产并重建政府与市场关系及激励机制，推动其成为市场化主体 [20] 政策建议 - 短期应优化化债方式，根据地方债务形势一次性分配化债额度并靠前使用，进一步提高债务限额以置换漏报隐性债务 [21] - 根据债务投向分类置换：因央地事权不清导致的由国债置换，投向无收益项目用一般债置换，有收益项目用专项债置换 [21] - 中央应加大转移支付或提高地方债务限额，弥补土地出让收入近4万亿元缺口，避免地方为财政压力加剧土地供应恶化房地产供需 [21] - 中长期需稳定宏观税负，规范税收优惠、强化征管、优化财政政策实施方式，并推动消费税扩围 [22] - 推动融资平台真转型，剥离历史债务、注入资产重组、重建政府与市场关系及市场化激励机制 [22] - 建立债务预算和资本预算，深化财税体制改革，上移部分事权和支出责任至中央，形成投资决定融资的体制 [23]

地方政府债券发行情况 - 2025年8月全国发行地方政府债券9801亿元，其中新增债券5715亿元，再融资债券4086亿元 [1] - 2025年1-8月全国累计发行地方政府债券76838亿元，其中新增债券38874亿元，再融资债券37964亿元 [1] - 8月专项债券发行规模为6745亿元，占当月总发行额的68.8% [1] 新增与再融资债券结构 - 1-8月新增地方政府债券中，专项债券规模为32666亿元，占比84.0%，一般债券规模为6208亿元 [1] - 1-8月再融资债券中，专项债券规模为25875亿元，一般债券规模为12089亿元 [1] - 8月当月新增专项债券发行4890亿元，新增一般债券发行825亿元 [1] 债务还本付息情况 - 2025年1-8月地方政府债券到期偿还本金19755亿元，其中通过发行再融资债券偿还17027亿元，占比86.2% [1] - 1-8月地方政府债券支付利息总额为9863亿元，8月当月支付利息1549亿元 [1] - 8月当月到期偿还本金4975亿元 [1] 债务余额与限额 - 截至2025年8月末，全国地方政府债务余额为532484亿元，其中一般债务172728亿元，专项债务359756亿元 [2] - 2025年全国地方政府债务限额为579874.3亿元，当前余额占限额的91.8% [2] - 债务余额中政府债券形式为530849亿元，非政府债券形式存量债务为1635亿元 [2] 债务期限与利率 - 截至2025年8月末，地方政府债券剩余平均年限为10.4年，其中一般债券6.1年，专项债券12.4年 [2] - 地方政府债券平均利率为2.88%，其中一般债券平均利率2.94%，专项债券平均利率2.84% [2]

2025年8月地方政府债券发行情况 - 当月发行地方政府债券合计9801亿元，其中新增债券5715亿元（一般债券825亿元，专项债券4890亿元），再融资债券4086亿元（一般债券2231亿元，专项债券1855亿元）[2] - 当月债券平均发行期限为14.4年，一般债券期限较短为8.9年，专项债券期限较长为16.8年[2] - 当月债券平均发行利率为2.04%，一般债券利率为1.89%，专项债券利率为2.11%[3] 2025年1-8月地方政府债券累计发行情况 - 1-8月累计发行地方政府债券76838亿元，其中新增债券38874亿元（一般债券6208亿元，专项债券32666亿元），再融资债券37964亿元（一般债券12089亿元，专项债券25875亿元）[4] - 1-8月债券平均发行期限为15.5年，一般债券平均期限8.8年，专项债券平均期限17.6年[5] - 1-8月债券平均发行利率为1.92%，一般债券平均利率1.77%，专项债券平均利率1.97%[6] 2025年1-8月地方政府债券还本付息情况 - 1-8月到期偿还本金19755亿元，其中通过发行再融资债券偿还17027亿元，通过安排财政资金等偿还2728亿元，8月当月到期偿还本金4975亿元[7] - 1-8月支付利息总额9863亿元，8月当月支付利息1549亿元[8] 2025年8月末全国地方政府债务余额情况 - 截至8月末，全国地方政府债务余额为532484亿元，其中一般债务172728亿元，专项债务359756亿元，债务形式以政府债券为主，金额为530849亿元[9] - 2025年全国地方政府债务限额为579874.3亿元，其中一般债务限额180689.22亿元，专项债务限额399185.08亿元[9] - 截至8月末，地方政府债券剩余平均年限为10.4年（一般债券6.1年，专项债券12.4年），平均利率为2.88%（一般债券2.94%，专项债券2.84%）[9]

2025年8月地方政府债券发行情况 - 2025年8月全国发行地方政府债券合计9801亿元，其中新增债券5715亿元（一般债券825亿元、专项债券4890亿元），再融资债券4086亿元（一般债券2231亿元、专项债券1855亿元）[3] - 当月地方政府债券平均发行期限为14.4年，一般债券期限较短为8.9年，专项债券期限较长为16.8年[4] - 当月地方政府债券平均发行利率为2.04%，一般债券利率为1.89%，专项债券利率为2.11%[5] 2025年1-8月地方政府债券累计发行情况 - 2025年1-8月全国累计发行地方政府债券76838亿元，其中新增债券38874亿元（一般债券6208亿元、专项债券32666亿元），再融资债券37964亿元（一般债券12089亿元、专项债券25875亿元）[6] - 1-8月地方政府债券平均发行期限为15.5年，一般债券平均期限8.8年，专项债券平均期限17.6年[7] - 1-8月地方政府债券平均发行利率为1.92%，一般债券平均利率1.77%，专项债券平均利率1.97%[8] 2025年1-8月地方政府债券还本付息情况 - 2025年1-8月地方政府债券到期偿还本金19755亿元，其中通过发行再融资债券偿还17027亿元，通过安排财政资金等偿还2728亿元，8月当月到期偿还本金4975亿元[9] - 1-8月地方政府债券支付利息共计9863亿元，其中8月当月支付利息1549亿元[10] 截至2025年8月末全国地方政府债务余额情况 - 2025年全国地方政府债务限额为579,874.3亿元，其中一般债务限额180,689.22亿元，专项债务限额399,185.08亿元[11] - 截至2025年8月末，全国地方政府债务余额为532,484亿元，其中一般债务172,728亿元，专项债务359,756亿元，政府债券形式债务530,849亿元，非政府债券形式存量债务1,635亿元[11] - 截至2025年8月末，地方政府债券剩余平均年限10.4年（一般债券6.1年、专项债券12.4年），平均利率2.88%（一般债券2.94%、专项债券2.84%）[11]

地方政府债券发行规模与增长 - 前8个月全国发行地方政府债券7.7万亿元 同比增长42% 创同期历史新高 [1] - 8月份发行规模0.98万亿元 逼近1万亿元 保持较快发行节奏 [1] - 前7个月地方借钱规模6.7万亿元 占同期地方政府本级财政收入9.8万亿元比重近七成 [1] 债券资金用途结构 - 再融资债券发行3.8万亿元 同比增长64% 主要用于偿还到期债券本金及置换隐性债务 [1][2] - 新增债券发行3.9万亿元 同比增长26% 主要用于重大公益性项目建设 [1][4] - 偿还旧债资金规模4.77万亿元 占借钱总额比重62% 其余近3万亿元用于项目建设 [5] 专项债发行与投向特点 - 新增专项债发行3.3万亿元 同比增长27% 占全年拟发行总额4.4万亿元比重75% [4] - 特殊新增专项债规模0.97万亿元 超出原定8000亿元目标 用于隐性债务置换及拖欠账款清偿 [4][5] - 用于项目建设的新增专项债资金2.3万亿元 投向市政和产业园基础设施占比28% 交通基础设施占比18% 土地储备占比14% 保障性安居工程占比12% 社会事业占比11% [5] 土地储备与风险管控 - 前8个月土地储备专项债资金约3240亿元 用于回收存量闲置土地及调节土地市场供需 [6] - 截至2025年7月末地方政府债务余额52.76万亿元 控制在57.99万亿元限额内 [6] 再融资债券政策效果 - 再融资债券中近2万亿元用于置换隐性债务 为中央化解债务风险的关键措施 [2] - 通过借新还旧拉长偿债期限 降低利息负担 缓解地方当期偿债压力 [2]

地方政府债券发行规模与增长 - 前8个月全国发行地方政府债券7.7万亿元 同比增长42% 创同期历史新高 [1] - 8月份发行规模0.98万亿元 逼近万亿元 保持较快发行节奏 [1] - 前7个月地方债券发行6.7万亿元 占同期地方政府本级财政收入9.8万亿元的比重达70% [1] 债券资金用途结构 - 再融资债券发行3.8万亿元 同比增长64% 主要用于偿还到期债券本金及置换隐性债务 [1][2] - 新增债券发行3.9万亿元 同比增长26% 其中专项债规模3.3万亿元 占全年新增专项债额度4.4万亿元的75% [2] - 特殊新增专项债规模约0.97万亿元 超出原定8000亿元目标 用于隐性债务置换及清偿企业欠款 [2][3] 隐性债务化解与拖欠账款处理 - 再融资债券中近2万亿元用于置换存量隐性债务 成为化解地方政府隐性债务风险的关键措施 [2] - 湖南等六省份公告新增专项债用于清偿拖欠企业账款合计超1000亿元 预计全年额度达2000亿元 [3] - 特殊新增专项债超预期主因清偿拖欠账款项目未披露"一案两书"导致统计口径扩大 [3] 项目建设投资领域分布 - 前8个月62%债券资金（约4.77万亿元）用于偿还旧债 剩余近3万亿元投向重大项目建设 [3] - 项目建设专项债资金2.3万亿元中 市政及产业园基础设施占比28% 交通基础设施占比18% 土地储备占比14% [3] - 土地储备专项债资金约3240亿元 通过回收闲置土地调节市场供需 缓解地方政府与房企债务压力 [4] 政策创新与风险控制 - 专项债投向管理采用"负面清单"模式 可投领域大幅拓宽 [4] - 截至2025年7月末地方政府债务余额52.76万亿元 控制在57.99万亿元限额内 风险总体可控 [4]

地方政府债券发行规模 - 前8个月全国发行地方政府债券7.7万亿元 同比增长42% 创同期历史新高 [2] - 8月份发行规模0.98万亿元 逼近1万亿元 保持较快发行节奏 [2] - 前7个月地方发行债券6.7万亿元 占同期地方政府本级财政收入9.8万亿元的近70% [2] 债券资金用途结构 - 再融资债券发行3.8万亿元 同比增长64% 主要用于偿还到期债券本金和置换隐性债务 [3] - 新增债券发行3.9万亿元 同比增长26% 其中专项债3.3万亿元 占全年计划4.4万亿元的75% [5] - 特殊新增专项债发行0.97万亿元 超预期8000亿元目标 用于隐性债务置换及拖欠账款清偿 [5][6] 偿债与项目建设资金分配 - 偿还旧债资金规模4.77万亿元 占发行总额62% [1][6] - 近3万亿元用于重大项目建设 其中新增专项债2.3万亿元投向实体经济领域 [5][6] - 项目建设资金中28%投向市政和产业园基础设施 18%投向交通基础设施 14%投向土地储备 [6] 专项债投向领域特点 - 土地储备领域获3240亿元资金 用于回收存量闲置土地及调节土地市场供需 [7] - 专项债管理采用"负面清单"模式 可投领域大幅拓宽 [7] - 社会事业领域获11%资金投入 保障性安居工程获12%资金投入 [6] 债务风险控制 - 截至7月末地方政府债务余额52.76万亿元 控制在57.99万亿元限额内 [7] - 再融资债券通过借新还旧拉长偿债期限 降低利息负担 缓解当期偿债压力 [3] - 隐性债务置换规模近2万亿元 成为化解地方政府隐性债务风险关键措施 [3]