政策背景与核心观点 - 中共中央在“十五五”规划建议中提出推动城乡要素双向流动，重点强调依法盘活用好农村闲置土地和房屋，并支持发展新型农村集体经济[1] - 清华大学教授蔡继明指出落实政策的关键在于依法盘活闲置土地和房屋，并建议通过深化土地制度改革赋予农民更完整的财产权利[1][2] 农村土地闲置现状 - 2024年中国常住人口城镇化率为67%，但村庄建设用地占全国建设用地总量的三分之二，农村居民人均占用建设用地是城市居民的2倍[4] - 农村常住人口人均居住用地面积255.1平方米，是城镇常住人口人均45.1平方米的5.65倍[4] - 由于2亿已在城镇落户的农村人口仍保留宅基地，2022年全国闲置宅基地总宗数达983.04万宗[4] 盘活闲置土地的难点 - 中央已至少九次发文鼓励农民有偿退出宅基地，但进程艰难，主要因宅基地公有制限制农民收益权和担保物权，使用权仅限集体内部流转[5] - 农民无偿获得宅基地使用权后要求有偿退出难以被村委会接受，而有偿获得使用权的农民在补偿不足时缺乏退出动机，现行政策限制城镇居民高价购买进一步降低退出意愿[5] 法律与政策建议 - 建议采用“地随房走”原则，在维护宅基地集体所有权前提下赋予农民完整用益物权，使宅基地价值在城乡统一市场上实现，利于财产收益和抵押融资[6][7] - 需明确法律适用并完善司法解释，厘清宅基地使用权流转范围和农民房屋抵押合法性，推广试点成功经验如允许外来人员有偿受让使用权或合作建房[8] - 建议修改民法典物权编，删除宅基地使用权不得抵押的条款，将相关权利定义从“占有和使用”扩展为“占有、使用和收益”，并更改章节标题为“农村住宅建设用地使用权”[9][10]

政策背景与核心目标 - 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出推动城乡要素双向流动，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地，支持发展新型农村集体经济[1] - 全面贯彻落实规划建议精神的关键在于“依法盘活用好闲置土地和房屋”[1] 农村土地与房屋闲置现状 - 2024年中国常住人口城镇化率为67%，农村常住人口占总人口三分之一，但村庄建设用地占全国建设用地总量的三分之二[3] - 农村居民人均占用建设用地是城市居民的2倍，农村常住人口人均居住用地面积255.1平方米，是城镇常住人口人均45.1平方米的5.65倍[3] - 由于2亿农村集体经济组织成员已在城镇落户，且每年有上千万农业转移人口市民化，2022年全国闲置宅基地总宗数为983.04万宗[3] 盘活利用的难点与挑战 - 中央已至少九次发文鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地，但盘活利用进程仍较艰难[4] - 现行法律法规和政策规定农村宅基地是公有制，农民对宅基地没有收益权和担保物权，使用权只能在集体经济组织内部流转[4] - 农民有偿退出宅基地的动机不足，因补偿机制不完善，且不允许城镇居民以高价购买，导致农民宁可“持房待售”[4] 房地关系处理原则 - 在房地形态一体前提下，需权衡“地随房走”与“房随地走”的利害关系，“地随房走”利大于弊[5][6] - “地随房走”原则可维护农房私有产权，赋予农民宅基地使用权完整的用益物权，拓宽农民获取财产收益渠道，并使其价值在城乡统一建设用地市场上实现[5][6] - “房随地走”原则虽维护了现行法律政策，但堵塞了农村居民获取财产收入和抵押融资渠道，阻碍城乡要素自由流动，导致大量闲置资源难以盘活[6] 现行法律框架下的实施路径 - 需明确法律适用，完善司法解释，建议最高人民法院和最高人民检察院联合出台司法解释，明确宅基地使用权流转范围、条件及农民房屋抵押合法性[7] - 应推广宅基地制度试点改革成功经验，将成熟做法纳入法律法规和政策修改，如允许宅基地农户资格权在不同集体经济组织有偿实现，允许符合条件的外来人员有偿受让使用权等[7] - 政府可通过负面清单方式实施管制，在避免违规建设前提下，允许宅基地使用权在更大范围有偿流转[7] 深化土地制度改革的建议 - 建议修改民法典物权编，增加“农村集体土地所有权人有权在自己的土地上设立用益物权和担保权”的条款[8] - 建议删除民法典第三百九十九条第（二）款关于宅基地使用权不得抵押的规定[8] - 建议将宅基地使用权相关条款修改为“农村住宅建设用地使用权”，并明确权利人享有占有、使用和收益的权利[8]

文章核心观点 - 宅基地制度改革通过确权、有偿退出、盘活利用和乡村建设等措施 推动城乡要素优化配置 支持乡村全面振兴和以县城为重要载体的城镇化建设 [1] 宅基地确权 - 通过授予农民对宅基地及房屋的占有、使用、收益等排他性权利 为宅基地退出、出租、入股提供清晰的产权保障 [1] - 化解一户多宅、超面积占用等历史遗留问题 构建规范透明的农村土地管理秩序 [1] - 武进区农村“房地一体”不动产颁证率实现100% 将宅基地全面纳入综合管理信息系统 [1] 宅基地有偿退出机制 - 自愿、有偿、多元的退出机制打破城乡二元土地制度壁垒 推动低效分散宅基地向集约高效利用转型 [2] - 多元化货币补偿与安置机制为农业转移人口市民化提供平稳转型路径 [2] - 溧阳市在一般村和非规划发展村提供货币补偿、住房置换等补偿 在规划发展村构建择位竞价机制和退出自主新建程序 [2] 宅基地盘活利用 - 通过出租、入股、合作等方式盘活闲置农房 提升农民财产性收入和资产增值预期 [3] - 拓展宅基地休闲康养、生产支持等多元化功能 引导人口回流和社会资本下乡 [3] - 武进区新康村农户以500平方米9间房屋入股农旅田园综合体 参股农户每年可获得1.3万至2.6万元分红 [3] 乡村建设促进城乡融合 - “宅基地改革+乡村建设”产生聚集效应 有助于整治人居环境 优化基础设施 推动公共服务均等化 [4] - 溧阳市通过零星建设用地整理和统规新建住房 推动村庄布局优化 完善道路、雨污、燃气等基础设施 [4] - 上桂林村利用景区优势发展茶叶加工、乡村旅游等产业 吸引人才返乡创业并带动村民就业 [4]