政策背景与核心目标 - 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出推动城乡要素双向流动，依法盘活用好闲置土地和房屋，分类保障乡村发展用地，支持发展新型农村集体经济[1] - 全面贯彻落实规划建议精神的关键在于“依法盘活用好闲置土地和房屋”[1] 农村土地与房屋闲置现状 - 2024年中国常住人口城镇化率为67%，农村常住人口占总人口三分之一，但村庄建设用地占全国建设用地总量的三分之二[3] - 农村居民人均占用建设用地是城市居民的2倍，农村常住人口人均居住用地面积255.1平方米，是城镇常住人口人均45.1平方米的5.65倍[3] - 由于2亿农村集体经济组织成员已在城镇落户，且每年有上千万农业转移人口市民化，2022年全国闲置宅基地总宗数为983.04万宗[3] 盘活利用的难点与挑战 - 中央已至少九次发文鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地，但盘活利用进程仍较艰难[4] - 现行法律法规和政策规定农村宅基地是公有制，农民对宅基地没有收益权和担保物权，使用权只能在集体经济组织内部流转[4] - 农民有偿退出宅基地的动机不足，因补偿机制不完善，且不允许城镇居民以高价购买，导致农民宁可“持房待售”[4] 房地关系处理原则 - 在房地形态一体前提下，需权衡“地随房走”与“房随地走”的利害关系，“地随房走”利大于弊[5][6] - “地随房走”原则可维护农房私有产权，赋予农民宅基地使用权完整的用益物权，拓宽农民获取财产收益渠道，并使其价值在城乡统一建设用地市场上实现[5][6] - “房随地走”原则虽维护了现行法律政策，但堵塞了农村居民获取财产收入和抵押融资渠道，阻碍城乡要素自由流动，导致大量闲置资源难以盘活[6] 现行法律框架下的实施路径 - 需明确法律适用，完善司法解释，建议最高人民法院和最高人民检察院联合出台司法解释，明确宅基地使用权流转范围、条件及农民房屋抵押合法性[7] - 应推广宅基地制度试点改革成功经验，将成熟做法纳入法律法规和政策修改，如允许宅基地农户资格权在不同集体经济组织有偿实现，允许符合条件的外来人员有偿受让使用权等[7] - 政府可通过负面清单方式实施管制，在避免违规建设前提下，允许宅基地使用权在更大范围有偿流转[7] 深化土地制度改革的建议 - 建议修改民法典物权编，增加“农村集体土地所有权人有权在自己的土地上设立用益物权和担保权”的条款[8] - 建议删除民法典第三百九十九条第（二）款关于宅基地使用权不得抵押的规定[8] - 建议将宅基地使用权相关条款修改为“农村住宅建设用地使用权”，并明确权利人享有占有、使用和收益的权利[8]