案件核心事实 - 2011年10月，某地政府与游某签订协议，约定土地出让价格为每亩70万元，高出部分政府同意全额返还作为科研资金奖励 [2] - 游某通过竞标取得土地后，政府未履行协议，游某提起行政诉讼要求判令政府履行协议 [2] - 最高人民法院再审判决认定协议无效，理由是该协议以不正当方式强化游某竞争优势，损害其他竞买者权利，违反土地出让公开公平原则，损害国家利益 [2] 合同效力法律分析 - 约定返还土地出让金的合同因违反公开公平原则，本质上系串通行为，扰乱了国有土地使用权出让市场秩序 [3] - 此类协议导致国家土地出让收入减少，损害国家利益，违反了《民法典》第三百四十七条等法律的强制性规定 [3] - 根据最高人民法院民事审判第一庭法官会议纪要及司法实践，约定返还土地出让金的合同一般被认定为无效 [4] 招商引资政策规范 - 中央政策严禁各地在招商引资中违规实施土地等优惠，不得突破国家规定的红线底线违规实施招商引资优惠政策 [6] - 政策要求规范地方招商引资法规制度，引导工作重点从拼土地政策优惠转移到优化营商环境和服务水平上来 [6] - 政府应认真履行依法订立的各类合同，因公共利益需要改变政策承诺的，应依法对经营主体的损失予以补偿 [7] 信赖利益与责任承担 - 对于无效的土地出让金返还协议，当事人请求继续履行合同或承担违约责任的，司法机关不应支持 [8] - 政府作为协议一方具有政策信息优势，相对人基于对政府的信赖签订合同，其信赖利益应受保护 [8] - 协议无效时，政府若存在过错应承担缔约过失责任，赔偿相对人的直接损失和间接损失，但不包括预期收益 [8] 合法合规操作建议 - 政府在招商引资协议中不得约定以不合理条件限制排斥第三方参与竞买土地，或向企业返还土地出让金等条款 [9] - 对于重大战略项目，政府可约定以土地出让价格差额作为计算政府补贴依据，以优惠政策方式实现支付，但不应体现在出让合同中 [9] - 地方可通过作价出资、先租后让等方式降低企业先期用地成本，实现合法合规的招商引资 [9]